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Los
palestinos se encuentran entre los pueblos más dependientes de
asistencia del mundo. En Cisjordania y la Franja de Gaza la ayuda
internacional contribuye a financiar todos los sectores de la vida:
alimentos, vivienda, educación, salud, cultura, gobierno y demás. Sin
embargo, el derecho internacional humanitario establece que, en tanto
que potencia ocupante, Israel tiene la obligación de garantizar el
bienestar de la población protegida. Por esta razón los críticos
denuncian que la ayuda internacional libera a Israel de sus obligaciones
y subsidia la ocupación israelí, lo que implica a donantes y gestores
de ayuda en las violaciones israelíes de los derechos palestinos.
De
hecho, que la comunidad internacional priorice desde hace tiempo la
ayuda en substitución de una intervención política eficaz es lo que
permite a Israel zafarse de dos obligaciones: Israel no paga el coste
total de la ocupación, y no rinde cuentas por sus violaciones del DIH
contra la población protegida. Significativamente, la obligación de
reclamar la rendición de cuentas constituye una obligación de los
terceros Estados, pero la comunidad internacional incumple su obligación
de hacer rendir cuentas a Israel.La comunidad internacional no pretende ser cómplice de la ocupación israelí ni desea prolongarla. Sin embargo, hace frente a un dilema. Como el mercado palestino depende del mercado israelí, una parte de la ayuda que se otorga a los palestinos deriva inevitablemente a la economía israelí y se utiliza para reforzar las actividades políticas israelíes. Hasta ahora no estaba claro hasta qué punto la ayuda palestina acaba en la economía israelí ni sabíamos en qué medida subsidia la ocupación.
En una investigación encargada por Aid Watch Palestine (www.aidwatch.ps), Shir Hever, experto en la economía de la ocupación israelí, concluye que al menos el 78% de la ayuda internacional a los palestinos termina en la economía israelí. Explica que son varios los factores que ayudan a transformar la ayuda palestina en un importante sector de exportación para la economía israelí, una fuente de divisas para Israel y una fuente de ingresos para muchas empresas israelíes. Estos factores incluyen: (1) los Acuerdos de París de 1994 [en el marco de los Acuerdos de Oslo] que crearon las condiciones para que los organismos asistenciales obtengan los materiales de empresas israelíes; (2) las restricciones israelíes a la movilidad, que benefician la dependencia de los servicios de transporte israelíes; y (3) la unión monetaria y aduanera de Israel, que obliga a que la ayuda en efectivo y en especie fluya en moneda israelí. Hever explica:
La dependencia económica palestina de Israel hace imposible diferenciar entre compras legítimas y no legítimas de bienes israelíes por parte de las agencias de ayuda que administran proyectos en los TPO. En los escenarios de ayuda ordinarios (como la asistencia después de desastres naturales), las agencias de ayuda gastan una parte de su presupuesto en obtener bienes y servicios de países vecinos. En el caso de Israel/Palestina, Israel no es simplemente un "país vecino", es la potencia ocupante con la responsabilidad final según el derecho internacional humanitario, de satisfacer las necesidades de la población bajo su control. Por lo tanto, cualquier forma de ayuda por parte de terceros países que descargue a Israel de sus obligaciones, o incluso pague al gobierno israelí o a compañías israelíes por los bienes y servicios que el gobierno israelí está obligado a proporcionar, ha de ser considerada como una forma de malversación de la ayuda.
Hever considera que al menos el 78% del dinero de la ayuda a Cisjordania y Gaza se malversa en importaciones desde Israel, cubriendo así al menos el 18% (y hasta el 31%) de los costos de la ocupación de israelí.
La malversación de ayuda es solo una de las formas en que Israel se beneficia de la ayuda palestina, según la investigación de Hever. “La desviación de ayuda”, afirma, “va directamente a Israel sin que llegue jamás a proporcionar beneficios a la población palestina. Incluye obligaciones israelíes como tarifas portuarias, tarifas de transporte, tarifas de almacenamiento y “tarifas de seguridad” que se pagan a las empresas israelíes o a las instituciones gubernamentales con los presupuestos de ayuda palestinos. Por ejemplo, Hever cita un artículo de 2002 que afirma que el mayor distribuidor de ayuda palestina, la UNRWA, informó del pago de 2,5 millones de dólares en impuestos a Israel en 2001, casi el 1% de su presupuesto total. Un estudio de 2011 de organizaciones no gubernamentales internacionales concluyó que las restricciones al movimiento y de acceso a la entrega de ayuda a las agencias asistenciales costaron 4,5 millones de dólares adicionales por año, gran parte de los cuales se pagaron directamente a la economía israelí sin que proporcionan beneficio alguno a los palestinos.
La prevención de la desviación de la ayuda está prevista en la práctica del desarrollo y existen leyes y políticas sólidas para abordar el soborno, la corrupción, el terrorismo, el fraude y el lavado de dinero. Todos estos marcos tienen como objetivo que la ayuda llegue a sus beneficiarios, pero ¿qué pasa con la situación planteada por la desviación israelí de los recursos de ayuda palestinos? Como es prácticamente imposible calcular las sumas totales desviadas, la magnitud del problema no está clara. Otro tema diferenciado pero que guarda relación con este es la destrucción de la ayuda, según analiza Deborah Casalin: cuando Israel destruye proyectos o infraestructuras palestinas financiadas por donantes obligándoles a reconstruirlas, los recursos palestinos se desperdician y se desvían de su propósito inicial.
Richard Falk, reconocido académico en derecho internacional y en relaciones internacionales que recientemente ha completado un período de seis años como Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos en la Palestina Ocupada, planteó en entrevista con Aid Watch Palestine las implicaciones legales y de derechos humanos derivados de la investigación de Shir Hever. Falk considera que tanto la malversación de la ayuda como la desviación de ayuda son profundamente inquietantes y merecen una mayor investigación. Falk considera que “pervertir el supuesto propósito del apoyo de los donantes da lugar a una desafortunada paradoja. En lugar de reconstruir y restaurar la devastación en Palestina ocupada, su efecto es normalizar y hacer añicos las esperanzas y expectativas de un pueblo que ya ha sufrido demasiado”.
Sin embargo, Falk concluye que existe un vacío legal con respecto a la responsabilidad de los gobiernos donantes de garantizar que su financiación no facilite políticas ilegales. Sin la voluntad política de los gobiernos donantes poco se puede hacer. En pocas palabras, el derecho internacional humanitario no especifica una obligación legal clara para que los gobiernos donantes ejerzan la diligencia debida para garantizar que sus contribuciones a la ayuda extranjera no sean desviadas por la potencia ocupante. Una excepción, señala Falk, es el artículo 8 (2) (b) del Estatuto de Roma que rige las actividades de la Corte Penal Internacional y que tipifica como crimen de lesa humanidad el bloqueo deliberado de la ayuda a un pueblo o sociedad que ha sufrido un asedio ilegal y sostenido (lo que claramente ocurre en la Franja de Gaza). Falk considera que las políticas de los donantes con respecto a las desviaciones israelíes de la ayuda palestina no constituyen complicidad con las violaciones criminales de Israel. Sin embargo, sugiere que la comunidad internacional es negligente o cómplice por su incapacidad de situar la ayuda internacional en un marco regulatorio que imponga reglas de responsabilidad tanto a los gobiernos donantes –para garantizar que su financiación se use como es debido–, como a Israel –en tanto que potencia ocupante– para que se abstenga de imponer cargas irracionales en los flujos de la ayuda.
Tanto la investigación de Hever como el comentario de Falk sobre aquella implican que existe una causa moral y política susceptible de enjuiciar en la responsabilidad del donante. Falk dice: “Si los gobiernos donantes intentan sinceramente proporcionar asistencia económica a la población civil palestina deberían sentirse profundamente molestos por el comportamiento israelí y deberían hacer todo lo posible para asegurar que sus fondos no se desvíen perversamente para sostener la ocupación en lugar de para llevarlo a su fin”.
Entonces, ¿qué se puede hacer? Falk concluye que las normas, mecanismos y procedimientos existentes en el derecho internacional y en el sistema de Naciones Unidas no son lo suficientemente sólidos como para presentar un reto legal efectivo ante la conducta de los donantes. A pesar de esto, él favorece fuertemente plantear el tema para su discusión pública:
Es importante demostrar convincentemente que existen fundamentos morales y políticos para concluir que la sistemática complicidad de los donantes ha estabilizado perversamente la ocupación israelí durante muchos años y ha obstaculizado la realización de los derechos fundamentales del pueblo palestino, incluido el derecho de autodeterminación.
Falk explica que las cuestiones relativas a la malversación y la desviación de la ayuda son complicadas por el margen de libertad que tiene una potencia ocupante al invocar la seguridad como justificación para restringir y sobrecargar el flujo de ayuda. A los donantes les es difícil impugnar la imposición de cargas e impuestos administrativos disparatados, dado el carácter discrecional de la asistencia económica internacional. En otras palabras, si la provisión de ayuda es una prerrogativa de los donantes, entonces será necesario superar su reticencia a legislarla o reglamentarla.
Magelena Sepúlveda Carmona, ex Relatora Especial sobre pobreza extrema y derechos humanos, argumentó en un artículo de 2009 que la provisión de ayuda internacional es una obligación de los Estados en desarrollo y está sujeta a una ley vinculante bajo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Sugiere formas de utilizar los mecanismos de rendición de cuentas del Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CIDESC) para responsabilizar a los donantes para que cumplan con un enfoque de ayuda basado en los derechos humanos. Es posible que algunos de los mecanismos de rendición de cuentas que propone puedan utilizarse para llevar los problemas de malversación, desviación y perversión de la ayuda a la agenda internacional.
Shir Hever entiende que incluso aunque los marcos legales actuales no pueden responsabilizar a Israel, existen otras fórmulas. El hecho de que Israel también dependa de la ayuda palestina confiere a los donantes una influencia importante para presionar a Israel, y esta influencia conlleva responsabilidades políticas. La pregunta es si la sociedad civil internacional y los gestores de la ayuda pueden obligar a sus propios gobiernos a utilizar esta ventaja, incluso mediante la provisión adecuada de ayuda, para hacer que Israel rinda cuentas por o no respetar los derechos palestinos a la autodeterminación y el desarrollo. Sería irresponsable dejar de proporcionar ayuda porque la ayuda se está pervirtiendo; lo que hace falta es un debate reflexivo entre los palestinos, los donantes y otros gestores de la ayuda para desarrollar opciones eficaces de políticas basadas en derechos.
Notas:
Association of International Development Agencies, (June 2011), Restricting Aid: The Challenges of Delivering Assistance in the Occupied Palestinian Territory, disponible en: http://www.aidajerusalem.squarespace.com/restricting-aid.
Magdelena Sepulveda Carmona, (22 Jan 2009), “The obligations of ‘international assistance and cooperation’ under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,” The International Journal of Human Rights, 13:1, 86-109.
Deborah Casalin, (2015), “Aid Destruction: An Obvious Accountability Issue?” Aid Watch Palestine, http://www.aidwatch.ps/blog/aid-destruction-accountability.
Shir Hever, (2015), How Much International Aid to Palestinians Ends Up in the Israeli Economy? With legal commentary by Richard Falk, Aid Watch Palestine, disponible en: http://www.aidwatch.ps.
Fuente: http://www.aidwatch.ps/content/how-much-aid
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