Los
palestinos se encuentran entre los pueblos más dependientes de
asistencia del mundo. En Cisjordania y la Franja de Gaza la ayuda
internacional contribuye a financiar todos los sectores de la vida:
alimentos, vivienda, educación, salud, cultura, gobierno y demás. Sin
embargo, el derecho internacional humanitario establece que, en tanto
que potencia ocupante, Israel tiene la obligación de garantizar el
bienestar de la población protegida. Por esta razón los críticos
denuncian que la ayuda internacional libera a Israel de sus obligaciones
y subsidia la ocupación israelí, lo que implica a donantes y gestores
de ayuda en las violaciones israelíes de los derechos palestinos.
De
hecho, que la comunidad internacional priorice desde hace tiempo la
ayuda en substitución de una intervención política eficaz es lo que
permite a Israel zafarse de dos obligaciones: Israel no paga el coste
total de la ocupación, y no rinde cuentas por sus violaciones del DIH
contra la población protegida. Significativamente, la obligación de
reclamar la rendición de cuentas constituye una obligación de los
terceros Estados, pero la comunidad internacional incumple su obligación
de hacer rendir cuentas a Israel.
La comunidad internacional no
pretende ser cómplice de la ocupación israelí ni desea prolongarla. Sin
embargo, hace frente a un dilema. Como el mercado palestino depende del
mercado israelí, una parte de la ayuda que se otorga a los palestinos
deriva inevitablemente a la economía israelí y se utiliza para reforzar
las actividades políticas israelíes. Hasta ahora no estaba claro hasta
qué punto la ayuda palestina acaba en la economía israelí ni sabíamos en
qué medida subsidia la ocupación.
En una investigación encargada por Aid Watch Palestine (www.aidwatch.ps),
Shir Hever,
experto en la economía de la ocupación israelí, concluye que al menos
el 78% de la ayuda internacional a los palestinos termina en la economía
israelí. Explica que son varios los factores que ayudan a transformar
la ayuda palestina en un importante sector de exportación para la
economía israelí, una fuente de divisas para Israel y una fuente de
ingresos para muchas empresas israelíes. Estos factores incluyen:
(1) los Acuerdos de París de 1994
[en el marco de los Acuerdos de Oslo] que crearon las condiciones para
que los organismos asistenciales obtengan los materiales de empresas
israelíes;
(2) las restricciones israelíes a la movilidad, que benefician la dependencia de los servicios de transporte israelíes; y
(3) la unión monetaria y aduanera de Israel, que obliga a que la ayuda en efectivo y en especie fluya en moneda israelí. Hever explica:
La
dependencia económica palestina de Israel hace imposible diferenciar
entre compras legítimas y no legítimas de bienes israelíes por parte de
las agencias de ayuda que administran proyectos en los TPO. En los
escenarios de ayuda ordinarios (como la asistencia después de desastres
naturales), las agencias de ayuda gastan una parte de su presupuesto en
obtener bienes y servicios de países vecinos. En el caso de
Israel/Palestina, Israel no es simplemente un "país vecino", es la
potencia ocupante con la responsabilidad final según el derecho
internacional humanitario, de satisfacer las necesidades de la población
bajo su control. Por lo tanto, cualquier forma de ayuda por parte de
terceros países que descargue a Israel de sus obligaciones, o incluso
pague al gobierno israelí o a compañías israelíes por los bienes y
servicios que el gobierno israelí está obligado a proporcionar, ha de
ser considerada como una forma de malversación de la ayuda.
Hever considera que al menos el 78% del dinero de la ayuda a Cisjordania
y Gaza se malversa en importaciones desde Israel, cubriendo así al
menos el 18% (y hasta el 31%) de los costos de la ocupación de israelí.
La malversación de ayuda es solo una de las formas en que Israel se
beneficia de la ayuda palestina, según la investigación de Hever. “La
desviación de ayuda”, afirma, “va directamente a Israel sin que llegue
jamás a proporcionar beneficios a la población palestina. Incluye
obligaciones israelíes como tarifas portuarias, tarifas de transporte,
tarifas de almacenamiento y “tarifas de seguridad” que se pagan a las
empresas israelíes o a las instituciones gubernamentales con los
presupuestos de ayuda palestinos. Por ejemplo, Hever cita un artículo de
2002 que afirma que el mayor distribuidor de ayuda palestina, la UNRWA,
informó del pago de 2,5 millones de dólares en impuestos a Israel en
2001, casi el 1% de su presupuesto total. Un estudio de 2011 de
organizaciones no gubernamentales internacionales concluyó que las
restricciones al movimiento y de acceso a la entrega de ayuda a las
agencias asistenciales costaron 4,5 millones de dólares adicionales por
año, gran parte de los cuales se pagaron directamente a la economía
israelí sin que proporcionan beneficio alguno a los palestinos.
La prevención de la desviación de la ayuda está prevista en la práctica
del desarrollo y existen leyes y políticas sólidas para abordar el
soborno, la corrupción, el terrorismo, el fraude y el lavado de dinero.
Todos estos marcos tienen como objetivo que la ayuda llegue a sus
beneficiarios, pero ¿qué pasa con la situación planteada por la
desviación israelí de los recursos de ayuda palestinos? Como es
prácticamente imposible calcular las sumas totales desviadas, la
magnitud del problema no está clara. Otro tema diferenciado pero que
guarda relación con este es la destrucción de la ayuda, según analiza
Deborah Casalin: cuando Israel destruye proyectos o infraestructuras
palestinas financiadas por donantes obligándoles a reconstruirlas, los
recursos palestinos se desperdician y se desvían de su propósito
inicial.
Richard Falk, reconocido académico en derecho
internacional y en relaciones internacionales que recientemente ha
completado un período de seis años como Relator Especial de la ONU para
los Derechos Humanos en la Palestina Ocupada,
planteó en entrevista con
Aid Watch Palestine
las implicaciones legales y de derechos humanos derivados de la
investigación de Shir Hever. Falk considera que tanto la malversación de
la ayuda como la desviación de ayuda son profundamente inquietantes y
merecen una mayor investigación. Falk considera que “pervertir el
supuesto propósito del apoyo de los donantes da lugar a una
desafortunada paradoja. En lugar de reconstruir y restaurar la
devastación en Palestina ocupada, su efecto es normalizar y hacer añicos
las esperanzas y expectativas de un pueblo que ya ha sufrido
demasiado”.
Sin embargo, Falk concluye que existe un vacío legal
con respecto a la responsabilidad de los gobiernos donantes de
garantizar que su financiación no facilite políticas ilegales. Sin la
voluntad política de los gobiernos donantes poco se puede hacer. En
pocas palabras, el derecho internacional humanitario no especifica una
obligación legal clara para que los gobiernos donantes ejerzan la
diligencia debida para garantizar que sus contribuciones a la ayuda
extranjera no sean desviadas por la potencia ocupante. Una excepción,
señala Falk, es el artículo 8 (2) (b) del Estatuto de Roma que rige las
actividades de la Corte Penal Internacional y que tipifica como crimen
de lesa humanidad el bloqueo deliberado de la ayuda a un pueblo o
sociedad que ha sufrido un asedio ilegal y sostenido (lo que claramente
ocurre en la Franja de Gaza). Falk considera que las políticas de los
donantes con respecto a las desviaciones israelíes de la ayuda palestina
no constituyen complicidad con las violaciones criminales de Israel.
Sin embargo, sugiere que la comunidad internacional es negligente o
cómplice por su incapacidad de situar la ayuda internacional en un marco
regulatorio que imponga reglas de responsabilidad tanto a los gobiernos
donantes –para garantizar que su financiación se use como es debido–,
como a Israel –en tanto que potencia ocupante– para que se abstenga de
imponer cargas irracionales en los flujos de la ayuda.
Tanto la
investigación de Hever como el comentario de Falk sobre aquella implican
que existe una causa moral y política susceptible de enjuiciar en la
responsabilidad del donante. Falk dice: “Si los gobiernos donantes
intentan sinceramente proporcionar asistencia económica a la población
civil palestina deberían sentirse profundamente molestos por el
comportamiento israelí y deberían hacer todo lo posible para asegurar
que sus fondos no se desvíen perversamente para sostener la ocupación en
lugar de para llevarlo a su fin”.
Entonces, ¿qué se puede hacer?
Falk concluye que las normas, mecanismos y procedimientos existentes en
el derecho internacional y en el sistema de Naciones Unidas no son lo
suficientemente sólidos como para presentar un reto legal efectivo ante
la conducta de los donantes. A pesar de esto, él favorece fuertemente
plantear el tema para su discusión pública:
Es importante
demostrar convincentemente que existen fundamentos morales y políticos
para concluir que la sistemática complicidad de los donantes ha
estabilizado perversamente la ocupación israelí durante muchos años y ha
obstaculizado la realización de los derechos fundamentales del pueblo
palestino, incluido el derecho de autodeterminación.
Falk
explica que las cuestiones relativas a la malversación y la desviación
de la ayuda son complicadas por el margen de libertad que tiene una
potencia ocupante al invocar
la seguridad como justificación para
restringir y sobrecargar el flujo de ayuda. A los donantes les es
difícil impugnar la imposición de cargas e impuestos administrativos
disparatados, dado el carácter discrecional de la asistencia económica
internacional. En otras palabras, si la provisión de ayuda es una
prerrogativa de los donantes, entonces será necesario superar su
reticencia a legislarla o reglamentarla.
Magelena Sepúlveda
Carmona, ex Relatora Especial sobre pobreza extrema y derechos humanos,
argumentó en un artículo de 2009 que la provisión de ayuda internacional
es una obligación de los Estados en desarrollo y está sujeta a una ley
vinculante bajo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC). Sugiere formas de utilizar los mecanismos de
rendición de cuentas del Convención Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (CIDESC) para responsabilizar a los
donantes para que cumplan con un enfoque de ayuda basado en los derechos
humanos. Es posible que algunos de los mecanismos de rendición de
cuentas que propone puedan utilizarse para llevar los problemas de
malversación, desviación y perversión de la ayuda a la agenda
internacional.
Shir Hever entiende que incluso aunque los marcos
legales actuales no pueden responsabilizar a Israel, existen otras
fórmulas. El hecho de que Israel también dependa de la ayuda palestina
confiere a los donantes una influencia importante para presionar a
Israel, y esta influencia conlleva responsabilidades políticas. La
pregunta es si la sociedad civil internacional y los gestores de la
ayuda pueden obligar a sus propios gobiernos a utilizar esta ventaja,
incluso mediante la provisión adecuada de ayuda, para hacer que Israel
rinda cuentas por o no respetar los derechos palestinos a la
autodeterminación y el desarrollo. Sería irresponsable dejar de
proporcionar ayuda porque la ayuda se está pervirtiendo; lo que hace
falta es un debate reflexivo entre los palestinos, los donantes y otros
gestores de la ayuda para desarrollar opciones eficaces de políticas
basadas en derechos.
Notas:
Association of
International Development Agencies, (June 2011), Restricting Aid: The
Challenges of Delivering Assistance in the Occupied Palestinian
Territory, disponible en:
http://www.aidajerusalem.squarespace.com/restricting-aid.
Magdelena
Sepulveda Carmona, (22 Jan 2009), “The obligations of ‘international
assistance and cooperation’ under the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights,” The International Journal of
Human Rights, 13:1, 86-109.
Deborah Casalin, (2015), “Aid Destruction: An Obvious Accountability Issue?” Aid Watch Palestine,
http://www.aidwatch.ps/blog/aid-destruction-accountability.
Shir
Hever, (2015), How Much International Aid to Palestinians Ends Up in
the Israeli Economy? With legal commentary by Richard Falk, Aid Watch
Palestine, disponible en:
http://www.aidwatch.ps.
Fuente: http://www.aidwatch.ps/content/how-much-aid
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