“Con el tiempo, es mejor una verdad dolorosa que una mentira útil”. (Thomas Mann)
En nuestra sociedad, lamentablemente, hay temas difíciles de discutir a profundidad. A priori, las más de las veces se adoptan posiciones sin reflexión alguna. Ese es el caso de los subsidios a los combustibles fósiles (gasolinas, diésel, gas doméstico…). Aquí, por un lado, están los economistas ortodoxos, quienes defienden casi como verdad revelada -cual teología- aquello de “transparentar los precios” para que el mercado produzca resultados satisfactorios. Por otro lado, encontramos defensores a capa y espada de “aparentes” trincheras frente a los dogmas ortodoxos, “aparentes” pues -luego de reflexionar a fondo- se nota que muchas de esas trincheras más bien son verdaderos muros de lamentación.
Así, los ortodoxos buscan eliminar o focalizar los subsidios de forma burda, sin pensar en los efectos de tales medidas dentro de la estructura económica (con interrelaciones y retroalimentaciones de una complejidad que rebasa los enfoques de equilibrio parcial y general). En cambio, hay bandos que -cual conservadores- defienden mantener los subsidios intactos, a pesar de las evidentes ineficiencias sociales causadas por políticas de subsidios improvisadas, carentes de estrategias claras, pero sostenidas por “costumbre” o “miedo”.
Para enfrentar este debate lleno de sombras y dogmas , proponemos una lectura preliminar sobre cómo superar los subsidios en clave integral y no solo fiscal. La idea es no caer ni en la teología ortodoxa ni en el conservadurismo, sino armar una estrategia en donde los subsidios sean herramientas que -al mismo tiempo- busquen eficiencia económica y justicia social.
Algunas asfixias fiscales El escenario de crisis real -exacerbado mediáticamente- que vive el Ecuador se ha vuelto perfecto para reposicionar al mensaje neoliberal . Igualmente, el desperdicio correísta de la bonanza petrolera sirve de excusa para revivir la teología de que un menor tamaño del Estado casi por sí mismo “mejora la economía”, cuando lo crucial no es el tamaño sino la calidad del Estado y cuán democráticas son sus decisiones .
El caso es que, ya desde finales del correísmo e inicios del “morenismo” se ha ido reduciendo el tamaño del Estado contrayendo drásticamente la inversión pública de 13.980 a 8.648 millones de dólares entre 2014-2017. A la par de tal reducción del 38% en la inversión pública, el estancamiento económico se ha agudizado -el PIB per cápita lleva tres años estancado en 6 mil dólares anuales por persona- y, a pesar de eso, el déficit fiscal persiste en una proporción promedio entre 2014-2017 de más de 5,5% del PIB (aunque cabe notar que el déficit existe desde 2009).
La persistencia del déficit -aun con menor inversión pública- surge al combinarse algunas tendencias asfixiantes especialmente en el período 2014-2017:
1. Caída drástica de los ingresos petroleros estatales, de 11.433 a 5.402 millones de dólares (aunque con cierta mejora dado el aumento del precio del crudo ecuatoriano de 40 a 62 dólares por barril entre junio de 2017 y junio de 2018);
2. Recaudación tributaria deprimida-estancada tanto del IVA (de 6.376 a 5.979 millones de dólares) como del impuesto a la renta (de 4.161 a 3.764 millones), y con expectativas a caer más por las remisiones y exoneraciones que el “morenismo” ofrece a los grupos empresariales en 2018 ;
3. Pago creciente de servicio de la deuda externa que, solo en intereses, pasó de 829 a 1.850 millones de dólares;
4. Gasto persistente en múltiples subsidios, en concreto para 2018 se presupuestó un gasto de 3.193,6 millones de dólares , de los cuales 1.707 millones se destinarían al subsidio a los combustibles, distribuidos en:
a. Diésel importado, con 899,3 millones (53%)
b. Gas licuado de petróleo (GLP) importado, con 380,3 millones (22%)
c. GLP nacional, con 87,88 millones (5%)
d. NAFTA importada, con 258,91 millones (15%)
e. Otros importados, con 80,65 millones (5%)
En el caso de los subsidios a los combustibles, se debe aclarar que el presupuesto de 2018 se hizo con un precio del barril de petróleo de 42 dólares. Sin embargo, en el transcurso del año el precio internacional ha aumentado, provocando que los subsidios a los combustibles puedan llegar hasta a 3 mil millones de dólares según fuentes oficiales .
A todas estas tendencias asfixiantes se suma el despilfarro y la corrupción, agujeros de cuantiosos recursos que no se avizora cómo recuperarlos .
Semejante situación fiscal arriesga la supervivencia política del “morenismo”. En respuesta, Moreno y los suyos han decidido arrimarse más al neoliberalismo , y proponen como “válvulas de ajuste fiscal” un menor empleo público y la focalización de los subsidios a los combustibles; a más de la -ya aplicada- disminución de la inversión pública.
Respecto al empleo público, solo anotemos que el “morenismo” ni menciona a la burocracia dorada ( 38.700 funcionarios que absorben más de 2.200 millones de dólares anuales en salarios ), y más bien plantea revisar 160.000 empleos públicos “irregulares” y regularizar apenas 70 mil . Así, en vez de racionalizar los salarios públicos, el gobierno de Moreno pliega por más desempleo, deteriorando aún más al mercado laboral…
Subsidios: del neoliberalismo miope a una visión integral Sobre los subsidios a los combustibles -tema central de este texto-, primero sinteticemos el discurso de varios economistas ortodoxos. Para ellos, el subsidio es ineficiente y distorsionador pues, al ser generalizado beneficia más a estratos altos dueños de vehículos particulares, así como a industrias que ganan falsa competitividad usando energía subsidiada . Por tanto, al retirarse los subsidios no solo habría ahorro fiscal , sino que los precios se “limpiarían” de distorsiones , permitiendo al mercado asignar recursos con eficiencia (incluso “automáticamente” se regularía el flujo vehicular y las empresas buscarían mayor eficiencia energética). También, con menos distorsiones, “mejorarían” las opciones para acceder al financiamiento del Fondo Monetario Internacional y de otros multilaterales. A su vez, se propone que un mayor precio de los combustibles se compensa con menores tributos para importar vehículos (una situación que se deriva también del creciente aperturismo económico del país [1] ); asimismo, la eliminación de subsidios debería acompañarse con otras medidas aperturistas como la eliminación del impuesto a la salida de divisas . A lo sumo en el transporte público, los economistas ortodoxos aceptan que intervenga el Estado con subsidios focalizados.
Semejante discurso es el corazón del argumento neoliberal, un argumento realmente plagado de problemas. Su principal falla es olvidar que los precios de los energéticos -no solo los combustibles- deben analizarse con amplitud, y no solo abordando la cuestión desde los ingresos y egresos fiscales. La energía no es un mero insumo, ni una mera mercancía, es un recurso estratégico (limitado y de importancia geopolítica en el caso de los combustibles fósiles) con múltiples implicaciones sociales, económicas, políticas, ambientales y culturales. Es más, el acceso a la energía debería considerarse incluso como un derecho .
Decimos todo esto pues la energía es crucial al definirse las estructuras de producción, circulación y consumo de mercancías; es fundamental para el transporte de personas; e, incluso, la energía caracteriza la estructura sociopolítica de un país. Sobre la producción, a más de brindar insumos a todos los sectores productivos, e l sector energético genera o fortalece encadenamientos productivos, pudiendo crear efectos multiplicadores y brindar empleo, aspecto olvidado por el análisis fiscalista y ortodoxo parcial . Sobre la circulación, la energía permite transportar mercancías, además de contribuir en muchos otros aspectos de carácter logístico. Sobre el consumo, ninguna sociedad es sostenible sin tocar los hábitos de consumo energéticos dispendiosos. Así, la energía debe tomarse como pieza clave en la organización de cualquier sociedad.
Esta visión integral tiene implicaciones concretas. Por ejemplo, al hablar de combustibles no podemos pensar solo en el ahorro fiscal que surge al eliminar sus subsidios ni en la regulación “automática” del mercado. El transporte privado crea presiones energéticas, sociales y ambientales que deben enfrentarse de forma estratégica. Es inadmisible que las grandes urbes amplíen permanentemente su parque automotor privado, presionando incluso a los recursos del resto del país. Por ello, urge mejorar, masificar y subsidiar el transporte público, volverlo menos contaminante y volverlo culturalmente preferido al transporte privado (más allá de sus efectos en términos de ingresos y gastos).
Otro ejemplo concreto que debe abordarse más allá de la dimensión fiscal es el manejo de las fuentes y alternativas energéticas disponibles. El Ecuador posee un alto potencial en energías renovables que no se aprovecha de forma conveniente (por ejemplo, de ocho megaproyectos hidroeléctricos impulsados por el correísmo, apenas funcionan tres ). La tarea pasa, entonces, por definir ese potencial con precisión y crear planes adecuados de aprovechamiento y de reinstitucionalización (recordando que en el correísmo la institucionalidad en el sector energético quedó resquebrajada incluso por la corrupción).
Por tanto, es erróneo enfocarse en el problema fiscal cortoplacista sin retomar los análisis disponibles sobre el sector energético ecuatoriano (incluso desde enfoques alternativos ) y, desde ahí y desde nuevas propuestas, armar una estrategia seria y concreta (abandonando cualquier dogmatismo estatista o mercantil). Por cierto, en dicho proceso debe participar activamente la sociedad civil, los movimientos sociales, los gremios, las universidades…
Lo antes dicho no implica olvidar que, a pesar de ser el Ecuador un exportador neto de energía [2] , para satisfacer su demanda interna se requiere importar derivados de petróleo (que merman gran parte de los excedentes de exportación petrolera y presionan al déficit en balanza comercial y de pagos). Los combustibles importados y los refinados localmente, al venderse en el país con subsidios, crean fuertes egresos como acabamos de ver en las presiones fiscales que agobian al Estado ecuatoriano. Esto se debe a que los precios y tarifas energéticas no responden a la realidad de los costos. Además, la diferencia de precios con los países limítrofes drena recursos a través del contrabando (solo en el caso del gas licuado de petróleo, posiblemente un 20% saldría del país a causa del contrabando ).
En resumen, los subsidios a los combustibles -y a la energía en general- deben superarse en clave integral, no solo fiscal y peor neoliberal. Dicha clave integral requiere, entre otras cosas: una política nacional de precios como herramienta de política energética, económica y social; definir dónde los subsidios generan desproporciones entre oferta y demanda energéticas; definir dónde los subsidios generan ineficiencias y desperdicio de energía además de favorecer a estratos económicos altos (p.ej. automóviles privados, calentamiento de agua, etc.); definir dónde los subsidios deberían ampliarse (p.ej. transporte popular, pequeña y mediana producción, consumo energético en estratos bajos); aclarar que lo distorsionador no son los subsidios per se, sino su aplicación generalizada sin una estrategia seria; establecer metas y plazos claros para transformar la matriz energética.
Sabemos que las grandes distorsiones del sector energético por falta de planificación no se solucionan a corto plazo, menos aún si notamos que la política de subsidios a los combustibles empezó hace varias décadas y, desde entonces, se ha sostenido con múltiples -e infructuosos- intentos de superación. Pero buscar respuestas solo desde un menor déficit fiscal es un error grave. Si se focalizan los subsidios sin conocer los puntos medulares en dónde hacerlo, sin estimar cuánto del subsidio retirar, y sin una estrategia de largo plazo, el alza de precios podría repercutir gravemente en el aparato productivo, en el tejido social y hasta en la inflación (que ya de por sí vive una grave distorsión como resultado de la crisis económica ); por algo la lógica popular -a veces menospreciada por los analistas ortodoxos- intuye que, si sube el precio de los combustibles, sube el precio de todo.
Hasta podría surgir un efecto de “profecías autocumplidas”: si gran parte de la población asume que el aumento del precio de los combustibles hace crecer el precio de todas las demás mercancías, tal población puede anticiparse incrementando los precios de sus productos, generándose un proceso inflacionario incluso por un mal manejo de las expectativas. A eso se suma los posibles procesos especulativos que nacen siempre que las medidas económicas se manejan e informan de forma inadecuada…
Debe estar claro, entonces, que la política de precios de la energía es un tema muy delicado; un tema que requiere de toda una estrategia gradual y consensuada para cualquier transición, reconociendo la necesidad de reducir el subsidio en unos puntos e incrementarlo en otros. Así, la focalización debe hacerse sabiendo dónde y cómo actuar, y nunca adoptar una posición a la ligera, como han hecho no solo los distintos bandos ortodoxos y conservadores sino incluso el propio gobierno.
Siendo claro el llamado a construir una propuesta energética estratégica, revisemos algunas ideas fuerza sobre cómo enfrentar el tema de los subsidios. Dichas ideas no son propuestas terminadas, sino ideas que aspiran motivar a una construcción colectiva de puntos estratégicos mínimos que los sectores populares deberían exigir al poder.
Ideas fuerza para una propuesta energética integral
De lo que se sabe, como ya se anotó antes, el incremento de los precios del petróleo ha generado un aumento en los egresos fiscales por el incremento del subsidio a los combustibles. Como muestra el cuadro 1, en el primer semestre de 2018 el subsidio creció 80% respecto al primer semestre de 2017, implicando un gasto de 907,1 millones de dólares.
Cuadro 1. Subsidios por comercialización de combustibles (millones de dólares)
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración propia.
A nivel de precios, se sabe que el subsidio a las gasolinas se diversifica entre las diferentes calidades disponibles en el mercado, de modo que la eliminación de subsidios tendría efectos diferenciados : el precio del galón de gasolina súper pasaría de 2,30 a 3,07 dólares sin subsidio; el precio del galón de extra pasaría de 1,45 a 2,41 dólares; y el de extra con etanol (ecopaís) pasaría de 1,45 a 2,53 dólares [3] . Por su parte, la bombona de 15 kilogramos de gas licuado de petróleo tiene un precio oficial de 1,60 dólares, pero sin subsidio llegaría a los 12 dólares.
Es decir, dentro de las gasolinas, el grupo que recibe mayor subsidio son la extra y la extra con etanol, las cuales de hecho son las que poseen mayor demanda dentro del país (dejando de lado al diésel). Efectivamente, según información de Petroecuador [4] , entre enero y junio de 2018 se demandaron 6,4 millones de barriles de extra con etanol, 5,9 millones de barriles de extra y apenas 2,3 millones de barriles de súper [5] . En términos agregados [6] , el subsidio a la gasolina súper representaría en 2018 aproximadamente un gasto de 144 millones de dólares, mientras que el subsidio a las gasolinas extra y extra con etanol representaría 1.025 millones.
Respecto a la distribución por sectores de consumo, se conoce que entre 2007-2016 [7] el 46% del subsidio a los combustibles se dirigió al transporte, el 14% a la generación eléctrica, 14% al uso residencial, 13% al uso industrial, 8% a las actividades de construcción, 4% al comercio y otros servicios públicos. En términos geográficos, según la Cámara Nacional de Distribuidores de Derivados de Petróleo del Ecuador ( CAMDDEPE ) [8] , la mayoría del consumo de gasolinas para autos se concentra en las provincias de Guayas y Pichincha con 24,6% y 21,4% respectivamente. A su vez, dentro del mercado automotriz, las gasolinas extra y extra con etanol tienen la mayor participación con 48,7%, seguidas por el diésel con un peso de 42,9%.
Aunque se conoce toda esta información de manera fragmentaria, falta saber cómo se distribuyen los montos del subsidio a los combustibles dentro de la sociedad. Apenas se estima, según información del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos ( INEC ) [9] , que el quintil de más altos ingresos usaría el 55% de los combustibles, mientras que los de bajos ingresos apenas usarían el 3%. Asimismo, desde múltiples fuentes se estima que una revisión generalizada del precio de todos los combustibles podría aumentar en 12% el precio del transporte, 5% el precio de bienes de consumo duradero y 1% el precio de la comida. Por su parte, un informe de 2010 elaborado por el Ministerio Coordinador de la Producción [10] indicaría que una revisión de los subsidios tendría mayor impacto sobre los hogares del quintil más alto de ingresos, con un efecto más leve en los sectores camaronero y silvicultura.
La necesidad de un diagnóstico es ejemplar en el caso del gas licuado de petróleo: a unque en principio el subsidio se focaliza al uso doméstico, se estima que los usos industriales, suntuarios y de transporte (sin considerar el contrabando) se benefician de alrededor de un cuarto del subsidio , pero no existe información oficial detallada al respecto. Igualmente, estimaciones gruesas señalan que si un vehículo usa combustible ecopaís en promedio obtiene un subsidio anual de casi 1.000 dólares, 677 dólares si usa combustible extra y 540 si usa súper ; sin embargo, tampoco hay estimaciones oficiales. Estos, y muchos otros datos, deben investigarse con urgencia.
De paso mencionemos que no es correcto enfocarse en la eliminación aislada del subsidio a un solo tipo de combustible, como ha propuesto el gobierno de Moreno al enfocarse exclusivamente en ahorrar 144 millones de dólares eliminando el subsidio a la gasolina súper. Tal medida podría empujar la demanda hacia la gasolina extra, la cual tiene mayor subsidio y podría mermar los ingresos obtenidos de aumentar el precio de la gasolina súper. En definitiva, reiteremos, las respuestas deben ser integrales y no improvisadas.
Incluso se debería estudiar cuán factible es que las tarifas de transporte público sean gratuitas o más bajas que las actuales, al menos en los grandes sistemas de transporte dentro de las ciudades (y que sea nuevamente el gobierno central -y no los gobiernos seccionales- el que maneje dicho subsidio con los ingresos obtenidos de focalizar los subsidios a los combustibles). También se debe pensar en políticas que masifiquen el uso de un transporte público (p.ej. ampliar servicios de recorridos en colegios e instituciones públicas, prohibir la circulación de vehículos que solo tengan un pasajero al menos en las principales avenidas), incluso tomando como inspiración los ejemplos aplicados en otros rincones del mundo donde se aplican tarifas o directamente se prohíbe el ingreso de vehículos en zonas de alta congestión. En dicho proceso se requiere repensar al transporte público para otorgarle mayor calidad y dignidad (enfrentando problemas como el hacinamiento, la inseguridad y el acoso).
Igualmente se debe estudiar cuán viable es usar la energía eléctrica como alternativa para el transporte masivo de carga y de pasajeros; hay experiencias como el trolebús o incluso con el proyecto del metro en Quito.
Por cierto, debemos ser claros que la solución no es solo sustituir autos que consumen combustibles fósiles por vehículos eléctricos. En las ciudades más grandes el problema del transporte es cada vez más complejo por la cantidad creciente de automóviles privados. Por ello, hay que normar y hasta limitar esa expansión para mejorar sustantivamente al transporte público, que debe masificarse al tiempo que mejora su calidad. Aquí hay que incorporar a todos los sistemas de taxi, que también deben ser subsidiados.
De paso esta reflexión saca a flote otra cuestión estructural que, tarde o temprano, tendrá que discutirse en el país: la necesidad de rediseñar y redimensionar las grandes ciudades. En términos de rediseño, es urgente que las grandes urbes se diseñen dando mayor prioridad al transporte público, al uso de bicicletas y al peatón en vez de insistir en el “culto” al automóvil privado. En términos de redimensión, las grandes ciudades deben planificar con seriedad los límites de su expansión, pues simplemente es imposible sostener para siempre el crecimiento del parque automotor (e incluso el crecimiento poblacional).
Esta propuesta semi-gradualista es más potente que la simple entrega de exiguos ingresos monetarios a los más pobres. No se puede simplemente eliminar el subsidio al gas e incrementar el bono de desarrollo humano pues las urgencias de los estratos pobres pueden llevar a que éstos gasten el incremento del bono en mercancías diferentes, poniendo en riesgo sus posibilidades de adquirir el gas. A su vez, la eliminación de golpe del subsidio al gas puede llevar a que varias familias regresen a cocinar con leña, lo cual a más de generar deforestación y generar problemas de salud (especialmente en ojos y pulmones), puede exacerbar problemas de género pues muchas veces terminan siendo las mujeres quienes recolectan la leña para la cocina.
También, la propuesta de que sean las comunidades quienes se hagan cargo de la distribución del gas cuestiona la estructura oligopólica que existe en dicha actividad (donde apenas dos empresas privadas -Duragas y Agip- controlan alrededor del 70% del mercado).
Pero quizá lo más potente del subsector eléctrico es su papel crucial en la transformación de la matriz energética dentro del aparato productivo. Los subsidios a los combustibles fósiles deberían manejarse como parte de una política que incentive la transición hacia el uso de energía eléctrica y otras fuentes alternativas. Aquí también cabría un enfoque combinado, en donde mientras que a la pequeña y mediana producción se le da incentivos para aplicar una sustitución inter-energética de combustible fósil a electricidad (por ejemplo, programas gratuitos o créditos para el cambio energético), a la gran producción se la penalice por no realizar la transición.
Dicho sea de paso, aquí cabría exigir la elaboración de un programa de desarrollo hidroeléctrico descentralizado, en donde se deje de enfatizar en las grandes obras y se impulse a obras pequeñas y medianas, incluso con administración local. El objetivo es alcanzar la autosuficiencia y soberanía energéticas. Igualmente, deberá organizarse un uso racional y eficiente de la energía y una regulación de las emisiones de carbono, desde la legislación y con programas concretos como, por ejemplo, la inspección periódica de edificios.
En definitiva, requerimos un proceso plural de transición en donde caiga sistemáticamente el aporte de los combustibles fósiles aprovechando las reservas de energías renovables: hídrica, solar, geotermia, eólica. Pero hasta alcanzar tal transición, se podría instrumentar medidas urgentes como la reconversión temporal de centrales térmicas en centrales de fueloil y de gas natural. Esto evitaría la exportación del fueloil excedentario a precios baratos, y la generación -menos contaminante- de energía a partir del gas natural.
Pensando estratégicamente en otros subsidios Si vamos a abordar la cuestión de los subsidios de forma integral, demos un paso más.
Por ejemplo se podría revisar el bono de desarrollo humano, transformándolo también en una herramienta productiva . Puede servir para promover a campesinos y pescadores, así como a pequeñas asociaciones de productores que constituyan un capital de base para generar ingresos, y cuyo destino esté ligado a procesos productivos comunitarios. Por ejemplo, los beneficiarios del bono podrían proveerse en mercados o tiendas articuladas a la producción campesina y a la pesca artesanal. De esta manera el Bono podría hasta aumentarse siempre y cuando los beneficiarios demanden productos de los campesinos, de la pesca artesanal o de los artesanos. Además, si los beneficiarios del bono en una comunidad se unen para impulsar un proyecto comunitario productivo, el Bono también podría duplicarse. El objetivo es potenciar la economía comunitaria, en el marco del Buen Vivir.
Los resultados de esta decisión son evidentes: fortalecimiento del aparato productivo campesino y pesquero artesanal, así como mayor generación de empleo y la configuración de núcleos de producción de bienes de consumo de masas, en el marco de una ampliación del mercado doméstico y autodependiente. Esto se completaría con un sistema de abastecimiento del desayuno y almuerzo escolar proveniente de la producción de los campesinos y los pescadores locales, sobre todo de los propios cantones: basta de seguir favoreciendo a los grupos más poderosos, que usufructúan incluso de prácticas monopólicas. Esta política, que deberá recaer en el ámbito de los gobiernos municipales, con apoyo del gobierno central, provocará una dinamización de la economía local. La definición de la dieta alimenticia recaerá en los propios padres y madres de familia, que mejor conocen las oportunidades alimenticias de su localidad y no en los burócratas del gobierno central.
¿Y para cuándo eliminar los subsidios al gran capital? En la economía ecuatoriana existen subsidios escondidos o, mejor dicho, “perversos”, pues subvencionan directa o indirectamente a los grandes grupos económicos locales y transnacionales. Aquí se encuentran, entre muchos otros ejemplos:
- Subsidios del Estado al financiamiento de la remediación ambiental cuando las empresas no asumen esa obligación,
- Construcción de infraestructura de transporte y energética para ampliar la megaminería,
- Tarifas preferenciales por el consumo de electricidad o el uso hasta gratuito del agua en actividades extractivistas,
- Apoyo para importar agroquímicos sin aranceles,
- Diversos tipos de exoneraciones tributarias y arancelarias, por ejemplo, a las mineras, etc.
A todo este conjunto cabe agregar las remisiones de impuestos o de diversas deudas con el Estado que propone el “morenismo” en su “Ley de Fomento Productivo”: con dicha propuesta, el “morenismo” otorgaría a los grupos empresariales grandes beneficios, que en 2018 legarían a 1.344,7 millones de dólares en el caso de los 50 mayores deudores del Servicio de Rentas Internas ; monto que supera el subsidio por la comercialización de derivados de petróleo registrado en 2017 (el cual sumó 1.122 millones de dólares)…
La eliminación de estos subsidios “perversos” pasa por transparentarlos. En el Ecuador, sobre todo los grandes grupos económicos, han vivido permanentemente protegidos por complejos sistemas de apoyo estatal (como parte de todo un impulso a la acumulación de grandes grupos económicos promovida desde el mismo correísmo y continuada por el “morenismo”). Es necesario pues conocer tales protecciones para evitar distorsiones que afectan a la economía y a la sociedad. Igualmente hay que visibilizar a los subsidios “legítimos” que busquen romper con las enormes inequidades de nuestra sociedad. La eficiencia o no de los subsidios dependerá de una estrategia que tenga en mente una transición pensada y ejecutada de forma adecuada, consensuada y democrática.
Si ha llegado la hora -por fin- de cuestionar los subsidios, pues cuestionémoslos todos, tanto aquellos que son ineficientes, como aquellos que pueden generar alternativas de transformación, como aquellos que son muy eficientes… para el gran capital.-
Notas:
[1] No olvidar, por cierto, que ese aperturismo fue inaugurado en el correísmo con la firma del tratado comercial con la Unión Europea y continuado en el “morenismo” con la firma de un tratado con la EFTA , sus aspiraciones de un tratado con los Estados Unidos y la potencial adhesión a la Alianza para el Pacífico .
[2] Tengamos presente que los países exportadores de petróleo son los que mayores niveles de subsidio a los combustibles registran . Este “desorden fiscal” es, sin duda, una manifestación de “la maldición de la abundancia”, que constituye incluso un riesgo para la democracia .
[3] Información tomada del artículo de El Universo: “ Estado ecuatoriano asume entre $0,72 y $0,99 por galón de gasolinas ”, agosto 6 de 2018.
[4] Información de Petroecuador difundida en el artículo de El Comercio: “ Ecopaís es la gasolina con más demanda ”, agosto 6 de 2018.
[5] Cabe recordar que la gasolina súper tiene “mejor calidad” con 92 octanos, la extra es de menor calidad con 87 octanos y la ecopaís mezcla 95% de extra y 5% de bioetanol (proveniente de la caña de azúcar).
[6] Información tomada del artículo de El Comercio: “ El subsidio a la súper le cuesta al Fisco USD 144 millones anuales ”, agosto 7 de 2018.
[7] Información recopilada por la nota técnica del Banco Interamericano de Desarrollo: “El impacto macroeconómico de la reforma energética ecuatoriana”, julio de 2018, p.13 .
[8] Información difundida en el artículo de Expreso: “ Guayas, la más afectada si se retiran subsidios ”, agosto 10 de 2018.
[9] Información difundida en entrevista de El Comercio a Ana Patricia Muñoz: “ La revisión de subsidios es una medida aislada ”, agosto 12 de 2018.
[10] Información difundida por el artículo de El Universo ya citado (ver nota 4).
Alberto Acosta: Economista ecuatoriano. Ex-ministro de Energía y Minas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente. Ex-candidato a la Presidencia de la República del Ecuador.
John Cajas Guijaro: Economista ecuatoriano. Profesor de la Escuela Politécnica Nacional y de la Universidad Central del Ecuador.
Rebelión ha publicado este artículo con el permiso de los autores mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.
En nuestra sociedad, lamentablemente, hay temas difíciles de discutir a profundidad. A priori, las más de las veces se adoptan posiciones sin reflexión alguna. Ese es el caso de los subsidios a los combustibles fósiles (gasolinas, diésel, gas doméstico…). Aquí, por un lado, están los economistas ortodoxos, quienes defienden casi como verdad revelada -cual teología- aquello de “transparentar los precios” para que el mercado produzca resultados satisfactorios. Por otro lado, encontramos defensores a capa y espada de “aparentes” trincheras frente a los dogmas ortodoxos, “aparentes” pues -luego de reflexionar a fondo- se nota que muchas de esas trincheras más bien son verdaderos muros de lamentación.
Así, los ortodoxos buscan eliminar o focalizar los subsidios de forma burda, sin pensar en los efectos de tales medidas dentro de la estructura económica (con interrelaciones y retroalimentaciones de una complejidad que rebasa los enfoques de equilibrio parcial y general). En cambio, hay bandos que -cual conservadores- defienden mantener los subsidios intactos, a pesar de las evidentes ineficiencias sociales causadas por políticas de subsidios improvisadas, carentes de estrategias claras, pero sostenidas por “costumbre” o “miedo”.
Para enfrentar este debate lleno de sombras y dogmas , proponemos una lectura preliminar sobre cómo superar los subsidios en clave integral y no solo fiscal. La idea es no caer ni en la teología ortodoxa ni en el conservadurismo, sino armar una estrategia en donde los subsidios sean herramientas que -al mismo tiempo- busquen eficiencia económica y justicia social.
Algunas asfixias fiscales El escenario de crisis real -exacerbado mediáticamente- que vive el Ecuador se ha vuelto perfecto para reposicionar al mensaje neoliberal . Igualmente, el desperdicio correísta de la bonanza petrolera sirve de excusa para revivir la teología de que un menor tamaño del Estado casi por sí mismo “mejora la economía”, cuando lo crucial no es el tamaño sino la calidad del Estado y cuán democráticas son sus decisiones .
El caso es que, ya desde finales del correísmo e inicios del “morenismo” se ha ido reduciendo el tamaño del Estado contrayendo drásticamente la inversión pública de 13.980 a 8.648 millones de dólares entre 2014-2017. A la par de tal reducción del 38% en la inversión pública, el estancamiento económico se ha agudizado -el PIB per cápita lleva tres años estancado en 6 mil dólares anuales por persona- y, a pesar de eso, el déficit fiscal persiste en una proporción promedio entre 2014-2017 de más de 5,5% del PIB (aunque cabe notar que el déficit existe desde 2009).
La persistencia del déficit -aun con menor inversión pública- surge al combinarse algunas tendencias asfixiantes especialmente en el período 2014-2017:
1. Caída drástica de los ingresos petroleros estatales, de 11.433 a 5.402 millones de dólares (aunque con cierta mejora dado el aumento del precio del crudo ecuatoriano de 40 a 62 dólares por barril entre junio de 2017 y junio de 2018);
2. Recaudación tributaria deprimida-estancada tanto del IVA (de 6.376 a 5.979 millones de dólares) como del impuesto a la renta (de 4.161 a 3.764 millones), y con expectativas a caer más por las remisiones y exoneraciones que el “morenismo” ofrece a los grupos empresariales en 2018 ;
3. Pago creciente de servicio de la deuda externa que, solo en intereses, pasó de 829 a 1.850 millones de dólares;
4. Gasto persistente en múltiples subsidios, en concreto para 2018 se presupuestó un gasto de 3.193,6 millones de dólares , de los cuales 1.707 millones se destinarían al subsidio a los combustibles, distribuidos en:
a. Diésel importado, con 899,3 millones (53%)
b. Gas licuado de petróleo (GLP) importado, con 380,3 millones (22%)
c. GLP nacional, con 87,88 millones (5%)
d. NAFTA importada, con 258,91 millones (15%)
e. Otros importados, con 80,65 millones (5%)
En el caso de los subsidios a los combustibles, se debe aclarar que el presupuesto de 2018 se hizo con un precio del barril de petróleo de 42 dólares. Sin embargo, en el transcurso del año el precio internacional ha aumentado, provocando que los subsidios a los combustibles puedan llegar hasta a 3 mil millones de dólares según fuentes oficiales .
A todas estas tendencias asfixiantes se suma el despilfarro y la corrupción, agujeros de cuantiosos recursos que no se avizora cómo recuperarlos .
Semejante situación fiscal arriesga la supervivencia política del “morenismo”. En respuesta, Moreno y los suyos han decidido arrimarse más al neoliberalismo , y proponen como “válvulas de ajuste fiscal” un menor empleo público y la focalización de los subsidios a los combustibles; a más de la -ya aplicada- disminución de la inversión pública.
Respecto al empleo público, solo anotemos que el “morenismo” ni menciona a la burocracia dorada ( 38.700 funcionarios que absorben más de 2.200 millones de dólares anuales en salarios ), y más bien plantea revisar 160.000 empleos públicos “irregulares” y regularizar apenas 70 mil . Así, en vez de racionalizar los salarios públicos, el gobierno de Moreno pliega por más desempleo, deteriorando aún más al mercado laboral…
Subsidios: del neoliberalismo miope a una visión integral Sobre los subsidios a los combustibles -tema central de este texto-, primero sinteticemos el discurso de varios economistas ortodoxos. Para ellos, el subsidio es ineficiente y distorsionador pues, al ser generalizado beneficia más a estratos altos dueños de vehículos particulares, así como a industrias que ganan falsa competitividad usando energía subsidiada . Por tanto, al retirarse los subsidios no solo habría ahorro fiscal , sino que los precios se “limpiarían” de distorsiones , permitiendo al mercado asignar recursos con eficiencia (incluso “automáticamente” se regularía el flujo vehicular y las empresas buscarían mayor eficiencia energética). También, con menos distorsiones, “mejorarían” las opciones para acceder al financiamiento del Fondo Monetario Internacional y de otros multilaterales. A su vez, se propone que un mayor precio de los combustibles se compensa con menores tributos para importar vehículos (una situación que se deriva también del creciente aperturismo económico del país [1] ); asimismo, la eliminación de subsidios debería acompañarse con otras medidas aperturistas como la eliminación del impuesto a la salida de divisas . A lo sumo en el transporte público, los economistas ortodoxos aceptan que intervenga el Estado con subsidios focalizados.
Semejante discurso es el corazón del argumento neoliberal, un argumento realmente plagado de problemas. Su principal falla es olvidar que los precios de los energéticos -no solo los combustibles- deben analizarse con amplitud, y no solo abordando la cuestión desde los ingresos y egresos fiscales. La energía no es un mero insumo, ni una mera mercancía, es un recurso estratégico (limitado y de importancia geopolítica en el caso de los combustibles fósiles) con múltiples implicaciones sociales, económicas, políticas, ambientales y culturales. Es más, el acceso a la energía debería considerarse incluso como un derecho .
Decimos todo esto pues la energía es crucial al definirse las estructuras de producción, circulación y consumo de mercancías; es fundamental para el transporte de personas; e, incluso, la energía caracteriza la estructura sociopolítica de un país. Sobre la producción, a más de brindar insumos a todos los sectores productivos, e l sector energético genera o fortalece encadenamientos productivos, pudiendo crear efectos multiplicadores y brindar empleo, aspecto olvidado por el análisis fiscalista y ortodoxo parcial . Sobre la circulación, la energía permite transportar mercancías, además de contribuir en muchos otros aspectos de carácter logístico. Sobre el consumo, ninguna sociedad es sostenible sin tocar los hábitos de consumo energéticos dispendiosos. Así, la energía debe tomarse como pieza clave en la organización de cualquier sociedad.
Esta visión integral tiene implicaciones concretas. Por ejemplo, al hablar de combustibles no podemos pensar solo en el ahorro fiscal que surge al eliminar sus subsidios ni en la regulación “automática” del mercado. El transporte privado crea presiones energéticas, sociales y ambientales que deben enfrentarse de forma estratégica. Es inadmisible que las grandes urbes amplíen permanentemente su parque automotor privado, presionando incluso a los recursos del resto del país. Por ello, urge mejorar, masificar y subsidiar el transporte público, volverlo menos contaminante y volverlo culturalmente preferido al transporte privado (más allá de sus efectos en términos de ingresos y gastos).
Otro ejemplo concreto que debe abordarse más allá de la dimensión fiscal es el manejo de las fuentes y alternativas energéticas disponibles. El Ecuador posee un alto potencial en energías renovables que no se aprovecha de forma conveniente (por ejemplo, de ocho megaproyectos hidroeléctricos impulsados por el correísmo, apenas funcionan tres ). La tarea pasa, entonces, por definir ese potencial con precisión y crear planes adecuados de aprovechamiento y de reinstitucionalización (recordando que en el correísmo la institucionalidad en el sector energético quedó resquebrajada incluso por la corrupción).
Por tanto, es erróneo enfocarse en el problema fiscal cortoplacista sin retomar los análisis disponibles sobre el sector energético ecuatoriano (incluso desde enfoques alternativos ) y, desde ahí y desde nuevas propuestas, armar una estrategia seria y concreta (abandonando cualquier dogmatismo estatista o mercantil). Por cierto, en dicho proceso debe participar activamente la sociedad civil, los movimientos sociales, los gremios, las universidades…
Lo antes dicho no implica olvidar que, a pesar de ser el Ecuador un exportador neto de energía [2] , para satisfacer su demanda interna se requiere importar derivados de petróleo (que merman gran parte de los excedentes de exportación petrolera y presionan al déficit en balanza comercial y de pagos). Los combustibles importados y los refinados localmente, al venderse en el país con subsidios, crean fuertes egresos como acabamos de ver en las presiones fiscales que agobian al Estado ecuatoriano. Esto se debe a que los precios y tarifas energéticas no responden a la realidad de los costos. Además, la diferencia de precios con los países limítrofes drena recursos a través del contrabando (solo en el caso del gas licuado de petróleo, posiblemente un 20% saldría del país a causa del contrabando ).
En resumen, los subsidios a los combustibles -y a la energía en general- deben superarse en clave integral, no solo fiscal y peor neoliberal. Dicha clave integral requiere, entre otras cosas: una política nacional de precios como herramienta de política energética, económica y social; definir dónde los subsidios generan desproporciones entre oferta y demanda energéticas; definir dónde los subsidios generan ineficiencias y desperdicio de energía además de favorecer a estratos económicos altos (p.ej. automóviles privados, calentamiento de agua, etc.); definir dónde los subsidios deberían ampliarse (p.ej. transporte popular, pequeña y mediana producción, consumo energético en estratos bajos); aclarar que lo distorsionador no son los subsidios per se, sino su aplicación generalizada sin una estrategia seria; establecer metas y plazos claros para transformar la matriz energética.
Sabemos que las grandes distorsiones del sector energético por falta de planificación no se solucionan a corto plazo, menos aún si notamos que la política de subsidios a los combustibles empezó hace varias décadas y, desde entonces, se ha sostenido con múltiples -e infructuosos- intentos de superación. Pero buscar respuestas solo desde un menor déficit fiscal es un error grave. Si se focalizan los subsidios sin conocer los puntos medulares en dónde hacerlo, sin estimar cuánto del subsidio retirar, y sin una estrategia de largo plazo, el alza de precios podría repercutir gravemente en el aparato productivo, en el tejido social y hasta en la inflación (que ya de por sí vive una grave distorsión como resultado de la crisis económica ); por algo la lógica popular -a veces menospreciada por los analistas ortodoxos- intuye que, si sube el precio de los combustibles, sube el precio de todo.
Hasta podría surgir un efecto de “profecías autocumplidas”: si gran parte de la población asume que el aumento del precio de los combustibles hace crecer el precio de todas las demás mercancías, tal población puede anticiparse incrementando los precios de sus productos, generándose un proceso inflacionario incluso por un mal manejo de las expectativas. A eso se suma los posibles procesos especulativos que nacen siempre que las medidas económicas se manejan e informan de forma inadecuada…
Debe estar claro, entonces, que la política de precios de la energía es un tema muy delicado; un tema que requiere de toda una estrategia gradual y consensuada para cualquier transición, reconociendo la necesidad de reducir el subsidio en unos puntos e incrementarlo en otros. Así, la focalización debe hacerse sabiendo dónde y cómo actuar, y nunca adoptar una posición a la ligera, como han hecho no solo los distintos bandos ortodoxos y conservadores sino incluso el propio gobierno.
Siendo claro el llamado a construir una propuesta energética estratégica, revisemos algunas ideas fuerza sobre cómo enfrentar el tema de los subsidios. Dichas ideas no son propuestas terminadas, sino ideas que aspiran motivar a una construcción colectiva de puntos estratégicos mínimos que los sectores populares deberían exigir al poder.
Ideas fuerza para una propuesta energética integral
Primero: diagnosticar
Lo primero que urge es diagnosticar con claridad la situación actual de
los subsidios energéticos en el país, tanto combustibles, gas licuado
de petróleo e incluso energía eléctrica. Además del diagnóstico, es
crucial que la información se encuentre unificada y sea difundida desde
los canales oficiales, pues la información disponible al momento es en
extremo fragmentaria y dificulta la posibilidad de tener una visión
global del sector energético. De lo que se sabe, como ya se anotó antes, el incremento de los precios del petróleo ha generado un aumento en los egresos fiscales por el incremento del subsidio a los combustibles. Como muestra el cuadro 1, en el primer semestre de 2018 el subsidio creció 80% respecto al primer semestre de 2017, implicando un gasto de 907,1 millones de dólares.
Cuadro 1. Subsidios por comercialización de combustibles (millones de dólares)
| Tipo de egreso/ingreso | Enero - Junio 2017 | Enero - Junio 2018 | Incremento |
| Nafta | 146,1 | 302,4 | 107% |
| Diésel | 208,0 | 425,2 | 104% |
| Gas licuado de petróleo | 150,4 | 179,4 | 19% |
| Total | 504,5 | 907,1 | 80% |
A nivel de precios, se sabe que el subsidio a las gasolinas se diversifica entre las diferentes calidades disponibles en el mercado, de modo que la eliminación de subsidios tendría efectos diferenciados : el precio del galón de gasolina súper pasaría de 2,30 a 3,07 dólares sin subsidio; el precio del galón de extra pasaría de 1,45 a 2,41 dólares; y el de extra con etanol (ecopaís) pasaría de 1,45 a 2,53 dólares [3] . Por su parte, la bombona de 15 kilogramos de gas licuado de petróleo tiene un precio oficial de 1,60 dólares, pero sin subsidio llegaría a los 12 dólares.
Es decir, dentro de las gasolinas, el grupo que recibe mayor subsidio son la extra y la extra con etanol, las cuales de hecho son las que poseen mayor demanda dentro del país (dejando de lado al diésel). Efectivamente, según información de Petroecuador [4] , entre enero y junio de 2018 se demandaron 6,4 millones de barriles de extra con etanol, 5,9 millones de barriles de extra y apenas 2,3 millones de barriles de súper [5] . En términos agregados [6] , el subsidio a la gasolina súper representaría en 2018 aproximadamente un gasto de 144 millones de dólares, mientras que el subsidio a las gasolinas extra y extra con etanol representaría 1.025 millones.
Respecto a la distribución por sectores de consumo, se conoce que entre 2007-2016 [7] el 46% del subsidio a los combustibles se dirigió al transporte, el 14% a la generación eléctrica, 14% al uso residencial, 13% al uso industrial, 8% a las actividades de construcción, 4% al comercio y otros servicios públicos. En términos geográficos, según la Cámara Nacional de Distribuidores de Derivados de Petróleo del Ecuador ( CAMDDEPE ) [8] , la mayoría del consumo de gasolinas para autos se concentra en las provincias de Guayas y Pichincha con 24,6% y 21,4% respectivamente. A su vez, dentro del mercado automotriz, las gasolinas extra y extra con etanol tienen la mayor participación con 48,7%, seguidas por el diésel con un peso de 42,9%.
Aunque se conoce toda esta información de manera fragmentaria, falta saber cómo se distribuyen los montos del subsidio a los combustibles dentro de la sociedad. Apenas se estima, según información del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos ( INEC ) [9] , que el quintil de más altos ingresos usaría el 55% de los combustibles, mientras que los de bajos ingresos apenas usarían el 3%. Asimismo, desde múltiples fuentes se estima que una revisión generalizada del precio de todos los combustibles podría aumentar en 12% el precio del transporte, 5% el precio de bienes de consumo duradero y 1% el precio de la comida. Por su parte, un informe de 2010 elaborado por el Ministerio Coordinador de la Producción [10] indicaría que una revisión de los subsidios tendría mayor impacto sobre los hogares del quintil más alto de ingresos, con un efecto más leve en los sectores camaronero y silvicultura.
La necesidad de un diagnóstico es ejemplar en el caso del gas licuado de petróleo: a unque en principio el subsidio se focaliza al uso doméstico, se estima que los usos industriales, suntuarios y de transporte (sin considerar el contrabando) se benefician de alrededor de un cuarto del subsidio , pero no existe información oficial detallada al respecto. Igualmente, estimaciones gruesas señalan que si un vehículo usa combustible ecopaís en promedio obtiene un subsidio anual de casi 1.000 dólares, 677 dólares si usa combustible extra y 540 si usa súper ; sin embargo, tampoco hay estimaciones oficiales. Estos, y muchos otros datos, deben investigarse con urgencia.
De paso mencionemos que no es correcto enfocarse en la eliminación aislada del subsidio a un solo tipo de combustible, como ha propuesto el gobierno de Moreno al enfocarse exclusivamente en ahorrar 144 millones de dólares eliminando el subsidio a la gasolina súper. Tal medida podría empujar la demanda hacia la gasolina extra, la cual tiene mayor subsidio y podría mermar los ingresos obtenidos de aumentar el precio de la gasolina súper. En definitiva, reiteremos, las respuestas deben ser integrales y no improvisadas.
Segundo: priorizar el transporte público y de mercancías
Se sabe que en el Ecuador circulan 2 millones de vehículos, de los
cuales 1,7 millones usan gasolina (súper, extra o extra con etanol); de
los vehículos que usan gasolina, 67.699 son de alquiler (taxis,
camionetas, etc.) y el resto son autos particulares. Por tanto, si se
planea eliminar el subsidio a las gasolinas, debe hacerse afectando
primordialmente al transporte particular, mientras que el transporte
público de personas y al transporte de carga debería subsidiarse. Una
opción es mantener el subsidio al diésel y prohibir totalmente el uso de
vehículo particulares que usen ese combustible, dando paso a una
transición del uso de gasolina al diésel por parte de buses y camiones. Incluso se debería estudiar cuán factible es que las tarifas de transporte público sean gratuitas o más bajas que las actuales, al menos en los grandes sistemas de transporte dentro de las ciudades (y que sea nuevamente el gobierno central -y no los gobiernos seccionales- el que maneje dicho subsidio con los ingresos obtenidos de focalizar los subsidios a los combustibles). También se debe pensar en políticas que masifiquen el uso de un transporte público (p.ej. ampliar servicios de recorridos en colegios e instituciones públicas, prohibir la circulación de vehículos que solo tengan un pasajero al menos en las principales avenidas), incluso tomando como inspiración los ejemplos aplicados en otros rincones del mundo donde se aplican tarifas o directamente se prohíbe el ingreso de vehículos en zonas de alta congestión. En dicho proceso se requiere repensar al transporte público para otorgarle mayor calidad y dignidad (enfrentando problemas como el hacinamiento, la inseguridad y el acoso).
Igualmente se debe estudiar cuán viable es usar la energía eléctrica como alternativa para el transporte masivo de carga y de pasajeros; hay experiencias como el trolebús o incluso con el proyecto del metro en Quito.
Por cierto, debemos ser claros que la solución no es solo sustituir autos que consumen combustibles fósiles por vehículos eléctricos. En las ciudades más grandes el problema del transporte es cada vez más complejo por la cantidad creciente de automóviles privados. Por ello, hay que normar y hasta limitar esa expansión para mejorar sustantivamente al transporte público, que debe masificarse al tiempo que mejora su calidad. Aquí hay que incorporar a todos los sistemas de taxi, que también deben ser subsidiados.
De paso esta reflexión saca a flote otra cuestión estructural que, tarde o temprano, tendrá que discutirse en el país: la necesidad de rediseñar y redimensionar las grandes ciudades. En términos de rediseño, es urgente que las grandes urbes se diseñen dando mayor prioridad al transporte público, al uso de bicicletas y al peatón en vez de insistir en el “culto” al automóvil privado. En términos de redimensión, las grandes ciudades deben planificar con seriedad los límites de su expansión, pues simplemente es imposible sostener para siempre el crecimiento del parque automotor (e incluso el crecimiento poblacional).
Tercero: enfrentar la cuestión del gas de uso doméstico
Dentro de la estrategia energética que proponemos, antes que eliminar
el subsidio al gas de uso doméstico se podría evitar su uso en otros
fines cambiando la mezcla energética para reducir su capacidad calórica.
Además, por ejemplo, se podría vender el gas doméstico subsidiado en
tanques de máximo 5 kilos. Para garantizar la focalización del subsidio,
solo la empresa estatal envasaría los cilindros y éstos se venderían en
barrios populares o en poblados solo con la participación
institucionalizada de comunidades y organizaciones sociales. Los
respectivos municipios entregarían en comodato los terrenos necesarios.
Con esta combinación de mercado y organización popular, además de ayudar
a eliminar las distorsiones de un subsidio indiscriminado, se evitarían
impactos -hasta culturales- demasiado altos, como sucedió con el fracasado programa de cocinas eléctricas a inducción . Esta propuesta semi-gradualista es más potente que la simple entrega de exiguos ingresos monetarios a los más pobres. No se puede simplemente eliminar el subsidio al gas e incrementar el bono de desarrollo humano pues las urgencias de los estratos pobres pueden llevar a que éstos gasten el incremento del bono en mercancías diferentes, poniendo en riesgo sus posibilidades de adquirir el gas. A su vez, la eliminación de golpe del subsidio al gas puede llevar a que varias familias regresen a cocinar con leña, lo cual a más de generar deforestación y generar problemas de salud (especialmente en ojos y pulmones), puede exacerbar problemas de género pues muchas veces terminan siendo las mujeres quienes recolectan la leña para la cocina.
También, la propuesta de que sean las comunidades quienes se hagan cargo de la distribución del gas cuestiona la estructura oligopólica que existe en dicha actividad (donde apenas dos empresas privadas -Duragas y Agip- controlan alrededor del 70% del mercado).
Cuarto: enfatizar en sector eléctrico y en transformación de la matriz energética
Para el subsector eléctrico podría estudiarse un enfoque combinado. Por
un lado, se podría interrelacionar las tarifas con los precios de los
derivados del petróleo y, por otro, aplicar tarifas diferenciadas con
valores más bajos en el campo y en las ciudades pequeñas y medianas, por
ejemplo, en las de menos de 50 mil habitantes (similar tratamiento
podría darse a las tarifas telefónicas). En los sectores populares,
incluso cabría ampliar la entrega de electricidad subsidiada (sobre todo
en la costa ecuatoriana por el uso masivo de ventiladores, por
ejemplo), subvencionada por una tarifa más alta para quienes más
consumen, enfatizando en el uso de subsidios cruzados
. Con tales políticas, más que buscar una mayor recaudación de ingresos
fiscales, se buscaría usar los subsidios como herramientas para mejorar
la calidad de vida en el mundo rural. Pero quizá lo más potente del subsector eléctrico es su papel crucial en la transformación de la matriz energética dentro del aparato productivo. Los subsidios a los combustibles fósiles deberían manejarse como parte de una política que incentive la transición hacia el uso de energía eléctrica y otras fuentes alternativas. Aquí también cabría un enfoque combinado, en donde mientras que a la pequeña y mediana producción se le da incentivos para aplicar una sustitución inter-energética de combustible fósil a electricidad (por ejemplo, programas gratuitos o créditos para el cambio energético), a la gran producción se la penalice por no realizar la transición.
Dicho sea de paso, aquí cabría exigir la elaboración de un programa de desarrollo hidroeléctrico descentralizado, en donde se deje de enfatizar en las grandes obras y se impulse a obras pequeñas y medianas, incluso con administración local. El objetivo es alcanzar la autosuficiencia y soberanía energéticas. Igualmente, deberá organizarse un uso racional y eficiente de la energía y una regulación de las emisiones de carbono, desde la legislación y con programas concretos como, por ejemplo, la inspección periódica de edificios.
En definitiva, requerimos un proceso plural de transición en donde caiga sistemáticamente el aporte de los combustibles fósiles aprovechando las reservas de energías renovables: hídrica, solar, geotermia, eólica. Pero hasta alcanzar tal transición, se podría instrumentar medidas urgentes como la reconversión temporal de centrales térmicas en centrales de fueloil y de gas natural. Esto evitaría la exportación del fueloil excedentario a precios baratos, y la generación -menos contaminante- de energía a partir del gas natural.
Pensando estratégicamente en otros subsidios Si vamos a abordar la cuestión de los subsidios de forma integral, demos un paso más.
Por ejemplo se podría revisar el bono de desarrollo humano, transformándolo también en una herramienta productiva . Puede servir para promover a campesinos y pescadores, así como a pequeñas asociaciones de productores que constituyan un capital de base para generar ingresos, y cuyo destino esté ligado a procesos productivos comunitarios. Por ejemplo, los beneficiarios del bono podrían proveerse en mercados o tiendas articuladas a la producción campesina y a la pesca artesanal. De esta manera el Bono podría hasta aumentarse siempre y cuando los beneficiarios demanden productos de los campesinos, de la pesca artesanal o de los artesanos. Además, si los beneficiarios del bono en una comunidad se unen para impulsar un proyecto comunitario productivo, el Bono también podría duplicarse. El objetivo es potenciar la economía comunitaria, en el marco del Buen Vivir.
Los resultados de esta decisión son evidentes: fortalecimiento del aparato productivo campesino y pesquero artesanal, así como mayor generación de empleo y la configuración de núcleos de producción de bienes de consumo de masas, en el marco de una ampliación del mercado doméstico y autodependiente. Esto se completaría con un sistema de abastecimiento del desayuno y almuerzo escolar proveniente de la producción de los campesinos y los pescadores locales, sobre todo de los propios cantones: basta de seguir favoreciendo a los grupos más poderosos, que usufructúan incluso de prácticas monopólicas. Esta política, que deberá recaer en el ámbito de los gobiernos municipales, con apoyo del gobierno central, provocará una dinamización de la economía local. La definición de la dieta alimenticia recaerá en los propios padres y madres de familia, que mejor conocen las oportunidades alimenticias de su localidad y no en los burócratas del gobierno central.
¿Y para cuándo eliminar los subsidios al gran capital? En la economía ecuatoriana existen subsidios escondidos o, mejor dicho, “perversos”, pues subvencionan directa o indirectamente a los grandes grupos económicos locales y transnacionales. Aquí se encuentran, entre muchos otros ejemplos:
- Subsidios del Estado al financiamiento de la remediación ambiental cuando las empresas no asumen esa obligación,
- Construcción de infraestructura de transporte y energética para ampliar la megaminería,
- Tarifas preferenciales por el consumo de electricidad o el uso hasta gratuito del agua en actividades extractivistas,
- Apoyo para importar agroquímicos sin aranceles,
- Diversos tipos de exoneraciones tributarias y arancelarias, por ejemplo, a las mineras, etc.
A todo este conjunto cabe agregar las remisiones de impuestos o de diversas deudas con el Estado que propone el “morenismo” en su “Ley de Fomento Productivo”: con dicha propuesta, el “morenismo” otorgaría a los grupos empresariales grandes beneficios, que en 2018 legarían a 1.344,7 millones de dólares en el caso de los 50 mayores deudores del Servicio de Rentas Internas ; monto que supera el subsidio por la comercialización de derivados de petróleo registrado en 2017 (el cual sumó 1.122 millones de dólares)…
La eliminación de estos subsidios “perversos” pasa por transparentarlos. En el Ecuador, sobre todo los grandes grupos económicos, han vivido permanentemente protegidos por complejos sistemas de apoyo estatal (como parte de todo un impulso a la acumulación de grandes grupos económicos promovida desde el mismo correísmo y continuada por el “morenismo”). Es necesario pues conocer tales protecciones para evitar distorsiones que afectan a la economía y a la sociedad. Igualmente hay que visibilizar a los subsidios “legítimos” que busquen romper con las enormes inequidades de nuestra sociedad. La eficiencia o no de los subsidios dependerá de una estrategia que tenga en mente una transición pensada y ejecutada de forma adecuada, consensuada y democrática.
Si ha llegado la hora -por fin- de cuestionar los subsidios, pues cuestionémoslos todos, tanto aquellos que son ineficientes, como aquellos que pueden generar alternativas de transformación, como aquellos que son muy eficientes… para el gran capital.-
Notas:
[1] No olvidar, por cierto, que ese aperturismo fue inaugurado en el correísmo con la firma del tratado comercial con la Unión Europea y continuado en el “morenismo” con la firma de un tratado con la EFTA , sus aspiraciones de un tratado con los Estados Unidos y la potencial adhesión a la Alianza para el Pacífico .
[2] Tengamos presente que los países exportadores de petróleo son los que mayores niveles de subsidio a los combustibles registran . Este “desorden fiscal” es, sin duda, una manifestación de “la maldición de la abundancia”, que constituye incluso un riesgo para la democracia .
[3] Información tomada del artículo de El Universo: “ Estado ecuatoriano asume entre $0,72 y $0,99 por galón de gasolinas ”, agosto 6 de 2018.
[4] Información de Petroecuador difundida en el artículo de El Comercio: “ Ecopaís es la gasolina con más demanda ”, agosto 6 de 2018.
[5] Cabe recordar que la gasolina súper tiene “mejor calidad” con 92 octanos, la extra es de menor calidad con 87 octanos y la ecopaís mezcla 95% de extra y 5% de bioetanol (proveniente de la caña de azúcar).
[6] Información tomada del artículo de El Comercio: “ El subsidio a la súper le cuesta al Fisco USD 144 millones anuales ”, agosto 7 de 2018.
[7] Información recopilada por la nota técnica del Banco Interamericano de Desarrollo: “El impacto macroeconómico de la reforma energética ecuatoriana”, julio de 2018, p.13 .
[8] Información difundida en el artículo de Expreso: “ Guayas, la más afectada si se retiran subsidios ”, agosto 10 de 2018.
[9] Información difundida en entrevista de El Comercio a Ana Patricia Muñoz: “ La revisión de subsidios es una medida aislada ”, agosto 12 de 2018.
[10] Información difundida por el artículo de El Universo ya citado (ver nota 4).
Alberto Acosta: Economista ecuatoriano. Ex-ministro de Energía y Minas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente. Ex-candidato a la Presidencia de la República del Ecuador.
John Cajas Guijaro: Economista ecuatoriano. Profesor de la Escuela Politécnica Nacional y de la Universidad Central del Ecuador.
Rebelión ha publicado este artículo con el permiso de los autores mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.
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