La estrategia fallida

 

 

La estrategia fallida

Eduardo Guerrero Gutiérrez

 

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Desde los años noventa, organizaciones criminales como La Familia Michoacana, el Cártel del Golfo y el Cártel de Sinaloa impusieron sus propias reglas en varios municipios del país. Los cuerpos policiales colaboraban activamente con ellas o fungían como cómplices pasivos. En 2006 Michoacán se había convertido en el estado más violento de México: al cierre de ese año trágico se habían registrado 526 ejecuciones.

Los Valencia —aliados del Cártel del Sinaloa— y células pertenecientes al Cártel del Golfo se disputaban a tiros el control de seis municipios de la entidad. A finales de 2005 había sido asesinado el director de seguridad pública estatal, Rogelio Zarazúa, quien apenas unos días antes había capturado a 10 miembros del Cártel del Golfo y a 30 sicarios del Cártel de Los Valencia. Un mes después de aquel homicidio fueron ejecutados en Lázaro Cárdenas el director y el subdirector de seguridad pública municipal.

Felipe Calderón se había puesto al tanto de la situación de su estado natal desde sus días como presidente electo. Había sostenido diversas reuniones con el entonces gobernador, Lázaro Cárdenas Batel. El 11 de diciembre de 2006, 10 días después de tomar posesión como presidente de la República, lanzó la primera “operación conjunta” del sexenio: casi siete mil elementos, militares en su mayoría, se instalaron en los puntos más peligrosos del estado.

La oleada de arrestos y decomisos que siguió a aquel operativo contribuyó a bajar los niveles de violencia. En 2007 se registraron 328 ejecuciones en Michoacán, 38% menos que el año anterior. En 2008 hubo 289: un descenso de 45% con respecto a 2006.

Tales resultados animaron al presidente a replicar el operativo en siete estados: Baja California, Guerrero, Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua, Durango y Sinaloa. Las operaciones conjuntas, sin embargo, no tuvieron el éxito de la inicial.

A excepción de Nuevo León, en aquellas entidades el número de ejecuciones fue mayor en 2009 que en 2007: en el conjunto de esos estados las ejecuciones aumentaron 325% en el lapso de dos años.

El fracaso obedeció a dos razones: había desaparecido el factor sorpresa y las organizaciones estaban preparadas para responder a la ofensiva del gobierno. Por otra parte, la capacidad de combate de la autoridad disminuyó a medida que los focos de atención se multiplicaron a lo largo del país. En mayo de 2008, cuando iniciaron los operativos en Durango y Sinaloa, la violencia empezó a escalar a niveles sin precedente.

En la narrativa del gobierno de Calderón se dijo que la crisis de violencia era resultado de un prolongado proceso de descomposición, así como de la negligencia de los gobiernos previos (y, sin embargo, algunos indicadores en materia de seguridad habían mejorado durante el sexenio de Ernesto Zedillo o habían permanecido estables en el de Vicente Fox1). Se dijo también que cuando Calderón llegó al poder el crimen organizado se había convertido en una amenaza para la seguridad nacional. Dichos argumentos no habían formado parte de la agenda de Calderón durante la campaña presidencial. El candidato se había centrado, sobre todo, en asuntos económicos. Tampoco la realización de operativos conjuntos figuró entre los planteamientos de su plataforma. La ausencia de esos temas entre sus propuestas de campaña puede resultar consistente con la hipótesis de que —al menos en parte— Calderón recurrió a la guerra contra el narcotráfico para mejorar su imagen y elevar sus niveles de aprobación —luego de la controvertida campaña electoral de 2006.

Aunque no es posible establecer con certeza si hubo motivaciones de carácter político en la determinación de impulsar la guerra, queda claro que la embestida del presidente no fue diseñada con base en un diagnóstico detallado. Todo indica que fue resultado de un conjunto de factores circunstanciales: una crisis regional, un éxito en el corto plazo y un contexto político adverso. La inconsistencia en el discurso oficial, en el que a lo largo de los años se citaron objetivos vagos, cambiantes, incluso contradictorios, confirma que la guerra fue producto de una decisión precipitada.


Los objetivos de la guerra

El gobierno de Calderón cometió cuatro errores en la definición de su estrategia de combate al crimen organizado: primero, fijó objetivos generales, pero no métricas que permitieran corroborar si se avanzaba en la consecución de éstos. Objetivos como el rescate de espacios públicos o el fortalecimiento de una nueva cultura de la legalidad, no vinieron acompañados de indicadores que evaluaran el comportamiento de los programas y ayudaran a implementar acciones correctivas. Cuando la erradicación de plantíos fue incluida como parte de la estrategia, nadie se tomó el trabajo de medir cómo iba a impactar en las capacidades de las organizaciones criminales. A pesar del alto costo económico y del riesgo en que coloca a los efectivos que la realizan, la erradicación no genera un daño significativo en los activos o en las operaciones del crimen organizado, ya que los cultivos requieren de una inversión mínima.

Segundo —tal como se observa en el cuadro 1—, varios objetivos se modificaron año con año. Al iniciar su gobierno Calderón propuso el desmantelamiento de puntos de venta de droga y la vigilancia de vías de comunicación como método de reducción del tráfico de estupefacientes. Estos objetivos no volvieron a ser mencionados durante 2008 y 2009, años en que se incluyeron como metas la depuración de las agencias de seguridad, la prevención del consumo y la rehabilitación de adictos. En 2011 surgió un nuevo objetivo: la captura de mandos medios de las organizaciones criminales. En tanto no hubo un balance público sobre los aciertos y las fallas de la estrategia de seguridad, este cambio de prioridades no pareció justificado ni, mucho menos, vinculado con los resultados obtenidos.

En 2011 se verificó un cambio de fondo en los objetivos declarados. En una entrevista concedida a The New York Times en octubre de 2011, el presidente señaló que la estrategia iba a centrarse en la captura de líderes y mandos medios, y no sólo de líderes de alta jerarquía, así como en la reconstrucción del tejido social. Ese año Calderón incluyó como nuevas prioridades la prevención de delitos de alto impacto (en particular, el secuestro) y la atención a víctimas de la violencia. En un reciente discurso ante la Asamblea General de la ONU, enfatizó la necesidad de debatir la política prohibicionista del consumo de drogas y contemplar otras posibles alternativas.

En tercer lugar, el presidente confundió, en varias ocasiones, los objetivos con los medios para alcanzarlos. La erradicación de cultivos no es (o no debe ser) un objetivo estratégico en materia de seguridad. El objetivo debe ser la reducción de la oferta de drogas y la eventual disminución en el consumo. Esta confusión de medios por fines ocurrió también en su propósito de avanzar en la coordinación institucional, de impulsar la profesionalización de las policías, de crear un sistema de información criminalística y de generar una nueva legislación en materia de seguridad. Aunque esas acciones podían acarrear beneficios a la estrategia, no podían ni debían constituir por sí mismas objetivos estratégicos.

Finalmente, el gobierno calderonista no consideró la forma en que los criminales iban a responder a las acciones del gobierno (lo que hubiera permitido tomar medidas preventivas y plantear objetivos adicionales). La consecuencia más visible de esa falta de visión estratégica fue que la captura de capos fragmentó a los grupos criminales, lo que multiplicó los conflictos y elevó y dispersó la violencia.


Los pilares de la estrategia calderonista

La política de seguridad de Felipe Calderón descansó sobre cinco pilares:

Operaciones conjuntas en apoyo de los gobiernos locales. Uno de los grandes cambios de este sexenio consistió en el despliegue masivo de militares y policías federales en tareas de seguridad pública. Las fuerzas federales realizaron redadas e incautaron cargamentos; montaron retenes y en algunos casos sustituyeron por completo —incluso en tareas de control del tránsito vehicular— a las policías locales. Actualmente, hay alrededor de 45 mil elementos de las fuerzas armadas en operaciones conjuntas. Las operaciones que prolongaron indefinidamente la estancia de fuerzas federales en varios estados, desincentivaron la profesionalización de las agencias de seguridad estatales y municipales.

Mejora de las capacidades tecnológicas y operativas de las agencias del sector seguridad. El gobierno invirtió recursos crecientes en el sector seguridad. Como se observa en la gráfica 1, de 2006 a 2012 el presupuesto del sector se duplicó.

El mayor aumento presupuestal se registró en la Secretaría de Seguridad Pública, que prácticamente cuadruplicó su gasto. Dicho aumento refleja la expansión de la Policía Federal, que pasó de 22 mil elementos en 2007 a 35 mil en 2011. El segundo aumento presupuestal más importante lo registra la Secretaría de la Defensa Nacional. En contraste, el estancamiento que se observa en la evolución del presupuesto de la Procuraduría General de la República revela que la estrategia no fue integral: se incrementaron las capacidades de arresto o abatimiento de presuntos criminales, y no se realizó un esfuerzo semejante en el desarrollo de las capacidades de investigación y debida acreditación de delitos.

Una consecuencia de lo anterior: la mayor parte de los detenidos fueron liberados por falta de pruebas. Un segundo efecto —que ha señalado Ana Laura Magaloni— fue que la actuación policiaca y militar quedó sin controles ni contrapesos, lo que elevó la probabilidad de cometer abusos a los derechos humanos —y minó la autoridad y legitimidad de las instituciones.3

Reformas al marco jurídico e institucional. La seguridad fue quizás el único rubro en el que la agenda legislativa de Calderón encontró apoyo irrestricto: sus propuestas de legislación en otras áreas fueron congeladas. En 2009 se aprobó una ley general del sistema nacional de seguridad pública, encaminada a lograr una mayor coordinación entre los tres niveles de gobierno. Entre 2010 y 2012 fueron aprobadas, también, una ley de extinción de dominio (a la que le falta el desarrollo de herramientas que le permitan aplicarse de modo sistemático), una ley antisecuestro y una ley contra el lavado de dinero. La iniciativa para unificar los mandos policiales en cada entidad federativa fue rechazada.

Una política activa de prevención del delito. Los programas dirigidos a generar ambientes seguros en las escuelas y los espacios públicos ubicados en zonas de alta criminalidad recibieron sólo recursos marginales.4 No se pusieron en marcha programas que previnieran las labores de reclutamiento de las organizaciones criminales. Tampoco se hizo un diagnóstico, a partir de los datos de detenciones y muertes relacionadas con el crimen organizado, que ayudara a medir el grado en que las organizaciones delictivas dependen de pandillas y bandas locales para integrar ejércitos de sicarios. Si existen datos sociodemográficos (edad, educación, lugar de nacimiento, etcétera) de las personas que han sido asesinadas por las organizaciones criminales, éstos no han sido compartidos con el público. Es difícil saber si los programas sociales podrían focalizarse de modo más eficaz para frenar el reclutamiento criminal.

Fortalecer la cooperación internacional. La crisis de violencia aumentó el interés internacional, especialmente el de Estados Unidos, en la agenda de seguridad de México. La Iniciativa Mérida, que proporciona fondos para tecnología y capacitación a agencias de seguridad y justicia de México, es el resultado más importante de ese interés. El monto de recursos asignados por dicha Iniciativa equivale a 4% del gasto de seguridad del gobierno federal. Es posible, sin embargo, que el presupuesto disminuya en 2013, pues para Estados Unidos no es fácil establecer una estrecha colaboración de agentes estadunidenses en operaciones de tierra, como ocurrió en Colombia (entre otras cosas, a los agentes norteamericanos no se les permite portar armas en suelo mexicano). Por lo general, la cooperación México-Estados Unidos se hace caso por caso y se centra en el intercambio de información proporcionada por delincuentes que purgan condenas en cárceles estadunidenses.


Comunicación y transparencia

El gobierno federal no pudo crear una política de comunicación que apoyara su estrategia de seguridad. El 3 de agosto de 2010, Felipe Calderón reconoció: “No hemos sabido explicar qué estamos haciendo”. Las pifias y las filtraciones fueron frecuentes en el sexenio (recuérdese el anuncio de la captura del supuesto hijo de El Chapo). Y en un afán por aumentar el impacto mediático de las detenciones muchas veces se violentaron los derechos de los detenidos.

La mayor debilidad de la política de comunicación no fue de forma sino de fondo. Ni spots ni conferencias de prensa lograron articular una narrativa que convenciera a los ciudadanos de la necesidad de la guerra. No quedaron claros los objetivos, ni el sentido de las operaciones, los decomisos, las capturas.

La política de información del sector seguridad resultó errática. Por un lado, el gobierno utilizó indicadores para exhibir la falta de compromiso de los gobierno estatales (se dieron a conocer los rezagos de varias entidades en el cumplimiento del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad). Por otro, ocultó información relevante.
Hace poco, por ejemplo, informó que iba a dejar de publicar la base de “fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial”. Argumentó, entre otras cosas, que las cifras de esa base correspondían a información “aproximada”. Con esa decisión perdimos el mejor instrumento para conocer la evolución de la violencia vinculada con el crimen organizado: el valor de la información estadística no radica en la precisión de las cifras, sino en su utilidad para identificar tendencias; resulta, por tanto, provechosa, a pesar de su carácter “aproximado”. (Cierta versión indica que la razón para interrumpir la publicación de cifras sobre ejecuciones fue que los críticos de la estrategia echaban mano de ellas para probar el fracaso calderonista.)

De manera frecuente, las dependencias de seguridad se resistieron a entregar información pública. En la historia del IFAI, la PGR concentra por sí sola más de la mitad de los casos de incumplimiento de resoluciones (44 de las 77 registradas hasta agosto de 2012). Se ha negado varias veces a proporcionar información sobre los controles de confianza realizados a sus funcionarios: un precedente poco favorable para el derecho de acceso a la información (que muchos creían legado perdurable de los gobiernos del PAN).


La violencia y los delitos
al alza

Las cifras de incidencia delictiva ofrecen un primer indicador de los resultados obtenidos por la política de seguridad del presidente Calderón. En la gráfica 2 aparece la incidencia de delitos por año, correspondientes tanto al fuero federal como al fuero común. La incidencia de delitos del fuero federal se mantuvo estable de 1997 a 2004, registró un aumento dramático entre 2005 y 2007, y luego tuvo una caída —también a ritmo acelerado— entre 2008 y 2011. En la incidencia de delitos del fuero común se observó una importante disminución de 1997 a 2005, pero hubo un repunte de gran magnitud entre 2006 y 2011.

Si medimos la variación en la incidencia total de delitos registrados en cada una de las tres administraciones para las que hay datos disponibles (es decir, la medida en la que los delitos por cada 100 mil habitantes aumentó o disminuyó del principio al final de cada administración), nos percatamos de que el gobierno de Zedillo logró una disminución sustancial de la incidencia delictiva, y de que en los gobiernos de Fox y Calderón la incidencia aumentó. Las cifras de incidencia se determinan, principalmente, por los delitos del fuero común, que constituyen más de 90% del total de delitos.

Como se sabe, la prevención y sanción de los delitos del fuero común es responsabilidad de los gobiernos estatales. Sin embargo, la política de seguridad del gobierno federal tuvo efectos importantes en la incidencia de dichos delitos. El aumento que se observó durante el sexenio de Calderón es una respuesta a la política de combate frontal a los grandes cárteles (que al fragmentarse generaron mafias locales dedicadas a los delitos del fuero común: extorsión, secuestro, robo de vehículos).

Es importante destacar que el aumento en la incidencia de delitos del fuero común se ha generalizado en estados en los que los grandes cárteles tenían mayor presencia al iniciar el sexenio. Dicho fenómeno no ocurrió de forma aislada en algunas entidades, como se podría esperar si el aumento en la incidencia de delitos del fuero común fuera resultado de las políticas de seguridad de algunos gobiernos estatales.

Una vertiente central de la estrategia fue la decapitación de las organizaciones criminales: la detención o abatimiento de quienes ejercen el liderazgo en los cárteles del narcotráfico o en organizaciones dedicadas a la extorsión o la venta de protección ilegal. Como lo muestra la gráfica 3, es evidente el incremento de este tipo de acciones durante el gobierno de Calderón. A lo largo del sexenio de Zedillo cuatro capos fueron detenidos; durante el gobierno de Fox la cifra aumentó a siete. A fines del sexenio de Calderón habían sido arrestados 26 capos y abatidos cuatro.

La política sistemática e indiscriminada de captura y abatimiento de capos durante la primera mitad del sexenio cambió las expectativas de los mandos medios de las organizaciones: jefes de plaza y jefes de sicarios. Frente al aumento de riesgos que significó trabajar para las grandes organizaciones criminales, muchos prefirieron abandonarlas para fundar sus propios negocios a nivel local. Estas nuevas empresas criminales se incorporaron exitosamente a los mercados de protección ilegal que emergen en contextos de violencia.

Cada vez que un capo es capturado o abatido se diluyen los contratos informales entre las cúpulas criminales y los mandos medios. Esto impacta en la distribución de las utilidades y en las relaciones de poder en las que se finca la cohesión interna de esos grupos. Las organizaciones criminales pueden tener relevos planeados de liderazgo, pueden transitar, sin dividirse, por la captura o la muerte de un líder importante. Pero cuando este tipo de eventos ocurre de manera repetida, la probabilidad de que se registren escisiones es significativamente alta.

En el cuadro 2 se puede observar que el proceso de fragmentación de los cárteles se agudizó durante el cuarto y quinto años del sexenio. La frecuencia de las capturas y los abatimientos detonó una dinámica de divisiones que alcanzó su punto culminante en 2011, cuando se registró la existencia —récord— de 16 cárteles activos.5 La detención de Alfredo Beltrán Leyva y los abatimientos de Arturo Beltrán Leyva, Ignacio Coronel y Nazario Moreno, propiciaron y exacerbaron el proceso de fragmentación. Que estos arrestos y abatimientos hayan terminado por generar olas de violencia, no implica que hubiera sido preferible no realizarlos. La implicación estratégica sería, más bien, que antes o inmediatamente después de llevar a cabo esas operaciones las autoridades debieron realizar acciones que moderaran o neutralizaran la violencia.

De 2008 a 2011 la fragmentación de los cárteles propició un dramático incremento de la violencia. Este incremento revirtió de forma súbita la tendencia de los homicidios dolosos (que había disminuido hasta 2007): a nivel nacional, la tasa de este delito se duplicó.

Como se observa en la gráfica 5, durante este sexenio la violencia del crimen organizado también se expandió geográficamente: el número de municipios en los que se registró al menos una ejecución mensual, prácticamente se cuadruplicó: pasó, de 51 en 2007, a 194 en 2012. Aunque esta última cifra constituye menos del 10% de los municipios del país, en esos 194 municipios reside casi la mitad de los mexicanos.

Las ejecuciones o “fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial”, que fueron poco más de dos mil 500 en el primer año del sexenio, alcanzaron su punto máximo en el quinto, en que se contabilizaron 16 mil 800 (cinco y media veces más). En total, durante el gobierno de Calderón se registraron alrededor de 64 mil muertes vinculadas con el crimen organizado.

Una comparación entre el primero y el último años de gobierno revela que las ejecuciones aumentaron en 28 entidades federativas (en 10, de forma acentuada, particularmente en Chihuahua, Guerrero y Coahuila) y disminuyeron de manera moderada o marginal en cinco (Querétaro, Baja California Sur, Yucatán, Chiapas y Aguascalientes). Un patrón similar se observa al analizar las 56 zonas metropolitanas del país. La violencia aumentó en 51 y disminuyó sólo en cinco: Tijuana, Aguascalientes, Pachuca, Querétaro y Mérida (aunque en las dos últimas la violencia asociada al crimen organizado nunca ha sido significativa). Esto indica que la violencia aumentó en forma sistemática, y que las disminuciones que se observaron fueron menores y excepcionales. En vista de lo anterior, es posible concluir que el aumento de la violencia vinculada al crimen organizado respondió principalmente a factores nacionales: la competencia o incompetencia de las autoridades estatales y municipales no es un factor que explique por sí solo el aumento de la violencia (a menos que se asuma que dichas autoridades eran competentes en periodos previos, y que dejaron de serlo durante los últimos seis años).

En el último año de gobierno la tendencia de disminución en la violencia cubrió amplias zonas geográficas (si bien la disminución en el número de ejecuciones observada en Ciudad Juárez constituye casi el 30% de la disminución nacional). Al comparar la cifra de ejecuciones de 2012 con las de 2011 se ve que Morelos fue la única entidad en donde la violencia tuvo un aumento acentuado.

Por otro lado, a lo largo del sexenio hubo cambios cualitativos en los patrones de violencia. Aumentó, por ejemplo, la proporción de víctimas menores de 26 años. Esta tendencia confirma la evidencia anecdótica que afirma que en los últimos años las alianzas de las organizaciones criminales con pandillas juveniles ganaron preminencia, en detrimento del reclutamiento de brazos armados “tradicionales”, conformados por sicarios de mayor edad y experiencia.

La estrategia del gobierno no tomó en consideración que algunas actividades criminales prosperan en contextos de violencia generalizada. Existe una correlación entre la incidencia en la extorsión y los niveles de violencia vinculada con el crimen organizado. Como se ha descrito, en los últimos años tuvo lugar una acelerada expansión de las mafias locales.6 Para sobrevivir y apoderarse de los mercados de protección ilegal, estas mafias necesitan cimentar reputaciones sobre su capacidad para ejercer la violencia.
Cometen entonces actos de gran espectacularidad, que les garanticen espacio en los medios de comunicación y aterroricen a las comunidades en las que operan.

En ese sentido, las masacres son eventos que ayudan a identificar la presencia de mafias. La irrupción de comandos en lugares públicos, establecimientos mercantiles o viviendas particulares, para asesinar de golpe a un conjunto de personas, así como el traslado y abandono de cadáveres en la vía pública, son acciones relacionadas con la búsqueda de reputación. Los datos sobre masacres ocurridas en los últimos años sustentan está hipótesis. Según muestra la gráfica 7, al contabilizar la frecuencia mensual de las masacres es posible detectar que éstas guardan relación con el fenómeno de fragmentación criminal y, por ende, con el establecimiento de mafias locales en diversos estados.

Durante la primera mitad del sexenio se registró en el país un promedio mensual de 10.3 masacres; en la segunda mitad este promedio llegó a 23.3 masacres. Durante 2008 la mayor parte de éstas se registraron en Baja California, Chihuahua y Sinaloa. En los años siguientes, a medida que los cárteles del centro (La Familia Michoacana y el de los Beltrán Leyva) se fragmentaron ocurrieron masacres en Guerrero, Michoacán, Jalisco, Estado de México, Morelos, Hidalgo, Veracruz y San Luis Potosí. En resumen, la política de arresto y abatimiento de capos generó mercados de protección ilegal en los que participaron mafias proclives a cometer actos de violencia con fines propagandísticos.

Una falla crucial de la política de seguridad fue no contemplar acciones que impidieran que la violencia como efecto de las acciones de la autoridad adquiriera carácter epidémico.7 Esa omisión propició que los brotes escalaran, se volvieran permanentes y se expandieran geográficamente.


Violencia: Impacto y descenso

Un balance general de la política de seguridad debe contemplar el impacto que la violencia y la incidencia delictiva tuvieron en la vida de los mexicanos. Por supuesto, el impacto se extiende sobre un número de variables mucho mayor del que es posible examinar en este texto. Las cifras disponibles confirman que los mexicanos se sienten menos seguros que hace seis años. El porcentaje de ciudadanos que declararon sentirse “inseguros” —ver la gráfica 8— aumentó en los siete “espacios” para los que hay información disponible para 2005 y 2011 (escuela, automóvil, centro comercial, mercado, calle, carretera y transporte público). El caso más dramático es el de las carreteras, donde el porcentaje de población que manifestó sentirse “insegura” pasó del 50% al 66%.

La crisis de inseguridad también impactó en las preferencias electorales de los ciudadanos. El descontento por el repunte de la violencia y la incidencia delictiva hizo que en las elecciones de 2009 se votara en contra del partido del presidente Calderón. Ahí donde la violencia había sido más intensa (Chihuahua, Baja California y Sinaloa), el PAN registró las mayores pérdidas con respecto a los resultados obtenidos en 2006.

En contraste, en las elecciones de 2012 los ciudadanos atribuyeron primordialmente la responsabilidad de la violencia a los gobiernos estatales. Una comparación de los resultados de 2009 y 2012 revela que a nivel distrital cada ejecución observada durante el semestre previo a estas elecciones redujo en 0.022% la votación recibida por el partido del gobernador. A nivel nacional el efecto es modesto. Sin embargo, en Nuevo León la violencia redujo la votación recibida por el PRI en 2.6%.

La expresión del descontento más radical, y acaso más elocuente, fue el abandono de las localidades más inseguras. El éxodo poblacional constituye una de las grandes dimensiones del costo económico de las crisis de inseguridad (quienes emigran no sólo pierden vínculos familiares y comunitarios, sino que deben asumir costos económicos importantes). En algunas ciudades del país, como Ciudad Juárez, las epidemias de violencia generaron un círculo de migración, declive económico, deterioro urbano y mayor inseguridad (en un contexto de menor actividad económica, aumenta la capacidad de las organizaciones criminales para reclutar nuevos miembros). Como se observa en la gráfica 9, de 2000 a 2005 el crecimiento demográfico en Ciudad Juárez había sido similar al observado en otras zonas metropolitanas. Sin embargo, el crecimiento registrado entre el Conteo de Población 2005 y el Censo de 2010 se desplomó de golpe. Se estima que la epidemia de violencia de 2008-2009 ocasionó una merma demográfica de casi 90 mil personas.

Desde mediados de 2011 la violencia tendió a estabilizarse e incluso disminuyó de modo sistemático (el tercer trimestre de 2012 fue el quinto trimestre consecutivo en el que se observó ese descenso). Cuatro factores contribuyeron en esta tendencia:

1. Las organizaciones criminales enfrentan restricciones cada vez más severas para reclutar sicarios. Se estima que en el contexto actual los miembros de los “brazos armados” tienen una probabilidad de morir que anualmente oscila entre 20% y 40% (luego de cuatro años de conflicto hay menos individuos interesados en afiliarse a dichos grupos).8

2. Surgieron movimientos sociales que denuncian la violencia, las desapariciones y las violaciones a los derechos humanos por parte de las instituciones de seguridad pública. Estos movimientos han provocado que las autoridades tomen medidas que antes evitaban debido al costo político (por ejemplo, la destitución de mandos policiales corruptos e incluso la suspensión de cuerpos policiales completos).

3. A través de las operaciones conjuntas, las autoridades respondieron de manera más oportuna al surgimiento o recrudecimiento de las crisis de violencia. El Operativo Veracruz Seguro, por ejemplo, logró moderar una incipiente epidemia de violencia en Veracruz-Boca del Río. Esto refleja un aprendizaje de la autoridad en términos operativos y de coordinación intergubernamental. También, una intención de que los brotes no escalen a niveles epidémicos.

4. Cada vez más los arrestos y abatimientos se llevan a cabo tomando en consideración un cálculo del efecto que tendrán sobre la violencia. Este golpe de timón, del que hablaré enseguida, constituyó un cambio fundamental en la estrategia.


Golpe de timón

El aumento en las ejecuciones durante los primeros cuatro años del sexenio propició que tanto líderes de la sociedad civil como académicos y especialistas subrayaran la necesidad de modificar la estrategia, a efecto de contener la violencia. En el ensayo “Cómo reducir la violencia”9 propuse que el gobierno mexicano enfocara sus recursos secuencialmente en distintos blancos, como las zonas con más ejecuciones, a efecto de enviar a las organizaciones criminales el mensaje de que la violencia no sería tolerada. En septiembre de 2011 Mark Kleiman (un académico estadunidense que ha promovido la disuasión como principio central para una política de seguridad eficaz) sugirió en el artículo “Surgical strikes in the drug wars”,10 que el gobierno mexicano identificara a la organización criminal más violenta y enfocara sus recursos en desmantelarla. Funcionarios del gobierno federal han desestimado los análisis que sugieren que su política de captura indiscriminada de capos contribuyó a exacerbar la violencia. Sin embargo, en la práctica, el gobierno fue receptivo a las recomendaciones.

En 2011 se echaron a andar los operativos “Lince Norte” y “Escorpión”, que permitieron la detención de miembros de la organización de Los Zetas, un grupo altamente violento que diversificó sus fuentes de ingreso con secuestros, extorsiones y otras actividades ilícitas. “Lince” y “Escorpión” representaron un ajuste mayor en la estrategia anticrimen: la política de detenciones dejó de aplicarse de modo indiscriminado. Un indicador que demuestra que tal ajuste ha tenido lugar, es el número de detenciones de directivos de Los Zetas, en comparación con el número de detenidos del Cártel de Sinaloa (su rival principal). La gráfica 10 muestra que en 2012 la prioridad consistió en atacar a la organización más violenta del país. (La gráfica presenta datos a partir de 2010, pues antes de ese año Los Zetas formaban parte del Cártel del Golfo.)

Aprendizajes

El balance de la política de seguridad de Calderón resulta negativo. Los retrocesos —particularmente, el incremento en los homicidios— fueron mucho más contundentes que los logros (sobre todo si se considera que los “logros” más divulgados, que tuvieron lugar en el ámbito del fortalecimiento institucional, se alcanzaron por medio de la expansión del gasto del sector seguridad, en detrimento de otras prioridades).

Sin embargo, es necesario reconocer que durante décadas los mexicanos habíamos pospuesto la tarea de construir las instituciones necesarias para desarrollar una política eficaz de seguridad pública. Así como existe responsabilidad en las decisiones de Calderón y su equipo por los efectos perversos y los malos resultados de su estrategia, también es justo señalar que las profundas deficiencias institucionales restringieron severamente sus alternativas. Se debe reconocer, asimismo, que los ajustes en la estrategia, aunque tardíos, contribuyeron a revertir desde 2011 la tendencia de incremento de la violencia que se observó en los años previos.

La guerra del presidente Calderón sirvió para colocar la seguridad en el centro de la agenda pública. En este contexto, el próximo gobierno no tendrá más alternativa que asumir el desafío de profundizar la transformación de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, y realizar las correcciones necesarias para que la estrategia alcance mejores resultados.

De cara a ese futuro cercano, estos serían algunos de los aprendizajes que se desprenden de este balance:

Es indispensable tener objetivos claros, medibles y realistas antes de iniciar una ofensiva contra las organizaciones criminales. Lo mejor es tener pocos objetivos y procurar que sean estables. Cuando estos objetivos requieran ajustes, éstos deben introducirse con base en una justificación rigurosa y de cara a la ciudadanía.

Los golpes mediáticos no contribuyen a alcanzar los objetivos de largo plazo. El afán por encabezar operaciones de alto perfil mediático (arrestos, decomisos, etcétera) generalmente va en detrimento del desarrollo de una estrategia de seguridad integral, coordinada, que genere resultados en el mediano y largo plazos. Todas las autoridades son susceptibles a esta tentación. Por lo tanto, es necesario establecer mecanismos institucionales para moderarla.

En materia de combate al crimen organizado no se puede actuar de forma impulsiva o intuitiva. Por los recursos y la capacidad de fuego de las organizaciones criminales, cualquier cambio en su estructura puede generar consecuencias catastróficas. Es necesario que las acciones de alto perfil se desarrollen con base en un diagnóstico detallado y se contemplen medidas auxiliares que permitan mitigar los riesgos.

Las acciones del gobierno generan una respuesta. Una política de seguridad eficaz no tiene como fundamento la capacidad de las instituciones para incapacitar a las organizaciones criminales. Su eficacia reside, más bien, en generar una respuesta en el sentido deseado (es decir, para disuadir a los criminales de desarrollar las actividades que más dañan a la sociedad). Ésta es la diferencia entre una mera táctica y una genuina estrategia de combate al crimen organizado.

Eduardo Guerrero. Consultor en seguridad y transparencia en Lantia Consultores (lantiaconsultores.com). Twitter: @laloguerrero.
Agradezco el valioso apoyo que me brindaron Eunises Rosillo, Roberto Arnaud, Héctor Flores y Roberto Valladares para la elaboración de este artículo.


1 Por ejemplo, durante los gobiernos de Zedillo y Fox la tasa de variación de los homicidios fue negativa; y en el caso particular del sexenio de Zedillo, la caída en la incidencia total de delitos fue significativa.
2 En la transcripción hecha por el New York Times de esta entrevista, el presidente Calderón declaró: “[…] efectivamente, hemos capturado a la mayoría de los líderes criminales que nos habíamos propuesto, pero no es nuestra única y quizá tampoco nuestra fundamental parte de la estrategia. Básicamente nuestra estrategia tiene tres grandes componentes. Uno es enfrentar, debilitar y neutralizar a los grupos criminales; en ello está esta parte de capturar a sus líderes, pero no únicamente a los líderes, sino también a sus estructuras intermedias, sus estructuras organizativas financieras” (disponible en: http://goo.gl/Dqp3z).
3 Véase, por ejemplo, su artículo “Seguridad con justicia”, publicado el 19 de mayo de 2012 en el diario Reforma.
4 Por ejemplo, mientras que el programa Oportunidades, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, recibió en promedio alrededor del 42% del total del presupuesto destinado a esa dependencia entre 2010 y 2012, el programa de Rescate de Espacios Públicos, destinado a restaurar la seguridad ciudadana mediante acciones de mejora urbana, contó en promedio únicamente con 1.34% del presupuesto durante el mismo periodo. Igualmente, el programa Escuela Segura, de la Secretaría de Educación Pública, recibió en promedio alrededor del 0.12% del presupuesto de esa dependencia, también entre 2010 y 2012. Lo anterior muestra la baja prioridad que le dio el gobierno de Calderón a este pilar de la estrategia.
5 En Security, Drugs, and Violence in Mexico: A Survey 2011 (disponible en http://bit.ly/uduAQz) propongo clasificar esta amplia gama de organizaciones criminales regionales en cuatro categorías: cárteles nacionales (Sinaloa y Zetas), cárteles regionales (Los Caballeros Templarios, Pacífico Sur, Jalisco-Nueva Generación), cárteles que “cobran peaje” para cruzar la frontera norte (Tijuana y Juárez) y organizaciones mafiosas locales dedicadas predominantemente a la extorsión, pero que también participan en otras actividades ilegales como secuestro, robo de vehículos, narcomenudeo, trata y tráfico de personas, y extracción ilegal de combustible.
6 Una caracterización del fenómeno mafioso en México —y, en particular, las modalidades específicas que adquiere su uso de la violencia en contraste con las de los cárteles— puede encontrarse en mi texto “Violencia y mafias”, nexos, septiembre de 2011.
7 Sobre el carácter epidémico de la violencia en varias ciudades del país y una reseña breve sobre cómo se ha comportado cada una de ellas, veáse mi texto “Epidemias de violencia”, publicado en nexos en julio de 2012.
8 La estimación de la probabilidad de morir en un año para los sicarios la formuló Alejandro Hope en “La milagrosa multiplicación de los sicarios” (disponible en http://goo.gl/SQYth).
9 nexos, no. 395, noviembre de 2010, pp. 24-33.
10 Foreign Affairs, vol. 90, no. 5, pp. 89-101.